Compras públicas corporativas para la integración hispanoamericana

Introducción

La integración regional hispanoamericana se rastrea, al menos, a la imagen idealizada de la “patria grande” de Bolívar o Morazán, que se contrapone con el discurso nacionalista de “la patria del criollo” y que cuenta con la constante presencia, como polo de atracción o de rechazo, de los Estados Unidos de América (Sanahuja 2010, 451-452). De allí que durante el siglo XIX y XX se hayan planteado distintos esquemas e instituciones de integración, resaltando la Oficina Comercial de las Repúblicas Americanas generada en la Primera Conferencia Panamericana de 1889 con un evidente sesgo hacia la participación de Estados Unidos de América en la dirección de la región (Briceño Ruiz 2016).

Es a partir del final de la Segunda Guerra Mundial, con la generación de instituciones multilaterales, que las naciones de la región desarrollan lo que vendría a llamarse “regionalismo latinoamericano” (García Gutiérrez 2019, 166) que empezará a manifestarse especialmente en el plano económico-comercial. En el “viejo regionalismo” de los años sesenta la tónica será de liberalización generalizada al interior de la región y con un proteccionismo hacia el exterior  (Sanahuja 2010, 455), consideradas estas acciones dentro de las estrategias de sustitución de importaciones propuestas por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) que requerían mercados lo suficientemente grandes que permitan contar con las economías de escala necesarias para la producción industrial, guiada por el Estado ante la ausencia de un sector privado suficientemente desarrollado (Eder 2019, 40-41). Estas iniciativas fueron abandonadas en la década de los 80, coincidiendo con la crisis de la deuda externa.

Posteriormente, en la última década del siglo XX, se retoma la integración regional pero con características distintas: el proteccionismo externo se vio reemplazado por las negociaciones de tratados de liberalización comercial tanto al interior como al exterior de la región, viendo la cooperación para la industrialización como un elemento no vinculante (Eder 2019, 45) y dando paso a iniciativas como el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) (Rey de Marulanda 1998).

Para el siglo XXI, con el definitivo abandono de la iniciativa ALCA, la constitución de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), el ALBA, la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) y la reconceptualización del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), se retoman elementos del viejo regionalismo y se incorporan otros fundamentos teóricos estructuralistas llevando, sobre todo en el caso del MERCOSUR, a instituciones, mecanismos y recursos puntuales que buscaban promover la industrialización regional, aunque con resultados limitados (Eder 2019, 46). Ecuador, dentro de estos mecanismos, ha realizado propuestas de compras públicas regionales al ALBA y a la Celac (Arauz 2015, 226). Las compras públicas constaron en la Declaración de la II Reunión de Ministras y Ministros de Finanzas de la Celac (CELAC 2013), en los siguientes términos:

6. Cooperación para fortalecer la compra pública

Reconociendo que la compra pública es una herramienta que puede contribuir de forma significativa al desarrollo e integración de los sistemas productivos nacionales, encomendamos al Grupo de Trabajo de Finanzas transmitir a las áreas de gobierno de los países miembros, responsables y/o involucradas en compras públicas, la importancia de analizar los distintos sistemas existentes en este campo en los países de la Región y los posibles mecanismos de cooperación.

La investigación acerca de la compra pública se ha centrado en sus efectos a nivel nacional, ya sea en la participación de pequeños productores (Nabernegg 2015), innovación (Crespi y Guarascio 2017) (Edler y Georghiou 2007), o en mecanismos de gestión de la compra pública en términos de transparencia o agilidad. En un análisis acerca del contenido de los estudios de compra pública en el Journal of Public Procurement realizados entre 2001 y 2014 (Patrucco, Luzzini y Ronchi 2017, 247-250) se identifica que estos se concentran en costos, regulación, eficiencia, tecnologías para compra electrónica, selección de proveedores, entre otros, pero no se registró ningún estudio en mecanismos conjuntos de compra. Es interesante anotar que estos campos de estudio se vinculan a la institucionalidad de la compra pública basada en los compromisos internacionales que los países adquieren en el tema (Georgopoulos, Hoekman y Mavroidis 2017): se hace énfasis en la transparencia y libre concurrencia dejando de lado, cuando no explícitamente prohibiendo, la utilización de la compra pública para la industrialización nacional o regional. A ello se debe añadir que una propuesta de compra pública para la integración regional, sin matices, se puede relacionar erróneamente con la iniciativa del Consejo Mutuo de Asistencia Económica (Comecon), que contó con sus propias limitaciones (Steiner 2013) pero también con sus desarrollos (Zakharov y Lavernjuk 2011).  

En consecuencia, en los estudios de compra pública regional se enfatiza el ahorro fiscal derivado de la capacidad de negociación que se genera al realizar esfuerzos conjuntos para la compra (Nemzoff, Chalkidou y Over 2019, 6-7), sin profundizar en las posibilidades de innovación y desarrollo industrial de una herramienta de esta magnitud.

En el presente artículo se plantea si existe la posibilidad de utilizar la compra pública corporativa como un mecanismo de integración regional, y se proponen algunos elementos a tomar en cuenta para su implementación. Las secciones se presentan en el siguiente orden: se revisará la magnitud de las compras públicas y de las experiencias internacionales de compra corporativa, con énfasis particular al caso ecuatoriano, se presentarán algunas consideraciones respecto a los compromisos internacionales de nuestros países que podrían condicionar una potencial compra corporativa y, finalmente, a manera de conclusión, se presentará una propuesta de acciones para la implementación de la compra pública corporativa regional.

Relevancia de la compra pública

Magnitud de la compra pública

Las contratación pública tienen una magnitud que oscila entre el 10% y el 15% del Producto Interno Bruto (PIB) en cada país (OMC 2014), aunque estimaciones afirman que su participación es del 26% del presupuesto estatal en América Latina y el Caribe (OECD/IADB 2014, 100). De acuerdo con las estadísticas de la CEPAL, el PIB de América Latina y el Caribe fue USD 6,8 billones para el año 2024, por lo que la magnitud de la contratación pública de la región se estima entre USD 680 y 1.021 miles de millones. Para efectos de comparación, la Inversión Extranjera Directa (IED), recibida por estos países durante el mismo año fue de cerca de USD 177,7 miles de millones, es decir, la contratación pública en América Latina y el Caribe es casi 5 veces la IED (bruta) recibida.

La dimensión de esta herramienta debe verse reflejada en su impacto sobre la producción local y el desarrollo. En efecto, “muchos países utilizan la contratación pública como instrumento para promover la producción y el empleo doméstico, evitar problemas de balanza de pagos, favorecer a distintos actores nacionales” (Rozemberg y Gayá 2012). Sin embargo, esta fuerte inversión realizada por cada país puede favorecer a la producción extrarregional debido a los arreglos institucionales que favorecen la importación, convirtiéndola en una presión innecesaria sobre las balanzas de pagos de los países de la región. El efecto de las importaciones sobre la balanza de pagos es considerable, así, conforme se observa en la tabla siguiente, si bien la región en su totalidad tiene una balanza comercial apenas positiva, la mayoría de países tienen persistentes balanzas comerciales negativas. Esto contribuye a la crónica búsqueda de financiamiento externo para cubrir las necesidades regionales, inclusive la salida de divisas producto de la desinversión y repatriación de rentas de la inversión extranjera directa (Ramos Flor 2018, 52-53).

Comercio intrarregional de mercancías y la compra pública

El comercio intrarregional de los países de América Latina, si bien menos cuantioso en comparación con el comercio total de la región, resulta particularmente representativo en términos de valor agregado. Esto se evidencia en la composición de las exportaciones según intensidad tecnológica.

la inserción de la región hispanoamericana en el mundo continúa dependiendo de la exportación de bienes primarios, por lo que los esfuerzos de integración regional en nuestros países suelen hacer referencia a la necesidad de industrialización y diversificación exportadora (Eder 2019), sin mencionar proyectos más ambiciosos que buscan un cambio estructural en el esquema de división del trabajo y especialización productiva (CEPAL 2014) y la cartelización de los países con reservas de recursos naturales como instrumento de negociación hacia afuera e industrialización de dichas materias primas hacia adentro (Mercado y Vessuri 2014).

En la relación entre compras públicas y comercio internacional es imprescindible considerar que ciertos arreglos institucionales pueden perjudicar a la oferta nacional de bienes y servicios (Saavedra 2011, 26-27) para la contratación pública: plazos de entrega demasiado cortos, exigencias excesivas de experiencia, definición de materias primas, características técnicas que no se refieren exclusivamente a la función que cumplirá el bien; todos estos son elementos que pueden convertir a la contratación pública en un mecanismo de transferencia de renta a favor de importadores o de productores extrarregionales (SENPLADES 2013).

Las compras corporativas

Existen algunas iniciativas exitosas de coordinación en la contratación pública que, si bien no constituyen procesos de compra conjunta propiamente dicho, sí son espacios en los que se ha demostrado la capacidad de coordinar esfuerzos relacionados con la contratación pública y generar pensamiento propio desde una perspectiva regional, tal es el caso de la Red Interamericana de Compras Gubernamentales (RICG).

Experiencias de cooperación y coordinación en contratación pública

Las compras conjuntas pueden darse en una variedad de bienes y servicios, especialmente cuando se trata de instituciones subordinadas a otra institución (Junta Ejecutiva del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo 2019, 5), pero se realizan en mayor medida por coordinación entre instituciones que ejecutan dentro de un mismo territorio nacional (Junta Ejecutiva del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo 2019, 3). Un reciente estudio de Aryal, Murry, Pal y Palit (2025), encontró que la compra conjunta por parte de escuelas públicas en el estado de New Jersey logró una reducción de los precios de provisión de internet en 37% por Mbps y un aumento del ancho de banda en 500%. La literatura de compras corporativas, conjuntas, cooperativas o colaborativas entre instituciones y entre países es particularmente profusa en cuanto a adquisición de medicamentos se trata (Seidman y Atun 2017, 3-10), por tanto, en las siguientes líneas se recogen algunos casos de esta cooperación, tanto entre países como de grandes instituciones al interior de algunos países.

La Negociación Conjunta de Precios y Compra de Medicamentos para Centroamérica y la República Dominicana

Se han obtenido beneficios tangibles a través de la Negociación Conjunta de Precios y Compra de Medicamentos al disminuir los precios de adquisición de los medicamentos negociados a nivel regional, permitiendo a los países de la región adquirir mayor cantidad de medicamentos de acuerdo a sus consumos y ampliar la cobertura que se brinda a los usuarios en los sistemas de salud de la región, favoreciéndose además la integración regional.

En el Evento 1-2012 de Negociación de Precios y Compra de Medicamentos para Centroamérica y República Dominicana (COMISCA 2013), realizado el 29 de junio de 2012, se concretó un precio favorable regional para el 61% de los medicamentos que cumplieron con los requerimientos de calidad, seguridad y eficacia que se establecieron en el proceso. Es decir, se obtuvo un precio favorable en la región para 19 medicamentos. Al cierre del Evento 1-2012 de Negociación de Precios, de acuerdo a las cantidades de compra estimadas para los 19 medicamentos negociados con precio favorable regional, se contaba con un ahorro proyectado de más de USD 16 millones, de una inversión referencial de USD 55 millones, por lo que la inversión regional fue de USD 39 millones.

Como parte de la negociación con las empresas se establece la facultad de, con base en justificaciones técnicas y análisis de costos, los países puedan modificar sus cantidades de adquisición posterior a conocer los resultados de la negociación. Es así como, al ratificarse las cantidades de compra con los precios negociados, la región aumenta sus compras en cerca de USD 7 millones, invirtiendo finalmente USD 46 millones en adquisición de los 19 medicamentos negociados con precio favorable, aumentándose el ahorro inicialmente proyectado en más de USD 11 millones, por tanto, se tiene un ahorro regional de USD 28 millones. Esto representa una disminución en los costos de adquisición de medicamentos del 38% para la región centroamericana (COMISCA 2013).

El Servicio de Compra de Medicamentos de la Organización de Estados del Caribe Oriental

La Organización de Estados del Caribe Oriental – Organization of Eastern Caribbean States,(OECS) estableció el Servicio de Fármacos del Caribe Oriental – Eastern Caribbean Drugs Service, como un proyecto piloto en Santa Lucía en 1986; para el ciclo 1987-88 seis países participaron logrando un ahorro del 44% a pesar del 15% de comisión administrativa del Servicio; para el periodo 1988-89, se logró un ahorro adicional del 18% convirtiéndose en una institución autosustentable (Huff-Rouselle y Burnett 1996, 137); esta capacidad de ahorro se mantiene intacta 30 años después del lanzamiento de la iniciativa ahora con la participación de los 9 países de la OECS con una población estimada en 550 mil habitantes. En 1995 modifica su nombre y se convierte en el Servicio de Compra de Medicamentos – Pharmaceutical Procurement Service, OECS/PPS. Para garantizar la participación de los Estados estos se comprometieron a depositar, por adelantado, cerca de un tercio de su presupuesto en fármacos (Huff-Rouselle y Burnett 1996, 139).
Uno de los aspectos relevantes de esta iniciativa es la participación del Banco Central del Caribe Oriental – Eastern Caribbean Central Bank que funciona como un pagador frente a todos los proveedores (Jurczak 2012, 37), asegurando el pronto pago y reduciendo, cuando no eliminando, el riesgo identificado por Barbosa y Fiuza (2011) en el caso brasileño que se presenta más adelante.

La consolidación de compras de fármacos: Ecuador, Brasil y el Golfo Pérsico

Desde el año 2011 el Ecuador aplica un esquema de compras conjuntas para fármacos denominado Subasta Inversa Corporativa de Medicamentos (SICM), en el que se reúnen las, hasta entonces, compras particularizadas de 4 instituciones: Ministerio de Salud Pública, Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (Issfa) e Instituto de Seguridad Social de la Policía Nacional (Isspol). En este, que fue el primer proceso de compra conjunta, se logró un ahorro de 62% en ciertos rubros (El Telégrafo 2011), y un ahorro total de más de 42,23% del monto presupuestado equivalente a cerca de USD 327 millones hasta enero de 2012 (INCOP 2012, 14).

Adicionalmente, se logró una reducción de costos administrativos, gastos de gestión y tiempo, tanto para las instituciones contratantes como para los proveedores privados, pues sustituyó varios procesos individuales por pocos procesos consolidados, y permitió una escala que justificase el control electrónico de los medicamentos, reduciendo el almacenamiento masivo, la devolución por caducidad y el desabastecimiento (INCOP 2012, 7).

En el año 2016 se hicieron varias correcciones al proceso del año 2011, siguiendo las observaciones de la Contraloría General del Estado (SERCOP 2017, 60-62), y se logró un ahorro de “USD 322,19 millones, lo que equivale al 71% del monto presupuestado” (SERCOP 2017, 127); en algunos medicamentos se obtuvieron muy representativos ahorros, como es el caso del interferón beta en presentación de 1 a 3600000 UI donde se logró un ahorro de cerca del 84% con respecto al precio referencia, y el 87% con respecto al precio de venta al público en farmacias (SERCOP 2017, 129).

Conviene detenernos para referir que dentro de los procesos realizados para garantizar el éxito de la SICM (SERCOP 2017, 68-87) se incluye la elaboración de fichas técnicas que describían el medicamento, su composición, principio activo, presentación, entre otras características, de tal manera que se contara con la estandarización de los bienes a adquirir. Este proceso también sirvió de experiencia para la estandarización de otros bienes y servicios (Coordinación Técnica del Conocimiento – SERCOP 2017). Una vez estandarizados los bienes fue posible determinar, de conformidad con metodologías diseñadas para el efecto, precios referenciales a través de distintas fuentes (Dirección de Estudios de Contratación Pública – SERCOP 2016) y también márgenes preferenciales para la producción nacional.

Una idea similar de aglomeración de compras para generar ahorro se encuentra detrás del Sistema Brasileño de Registro de Precios – Sistema Brasileiro de Registro de Preços (SRP) “en el cual algunas instituciones públicas y entidades recolectan y organizan una subasta conjunta para adquirir/comprar bienes, y los proveedores ofrecen bienes y servicios a precios y especificaciones uniformes para todos los miembros del SRP” (Barbosa y Fiuza 2011, 8). Este sistema ha dado como resultado, entre otros, mayor velocidad en la contratación, mejor manejo de inventarios y gestión, mejor ejecución presupuestaria y menor número de procesos; además de, al ser un proceso de subasta, garantizar el menor precio posible.

En la experiencia brasileña, sin embargo, se evidenció que la forma de pago, si bien es un obstáculo frecuente para la participación en la compra pública (Fierro 2017), adquiere características especiales a considerarse para el éxito de cualquier estrategia de compra conjunta. Cuando se asocian entidades con distinto riesgo de mora o impago, aquellas que tenían un riesgo menor se ven penalizadas en el precio como forma de compensar el mayor riesgo del resto de entidades (Barbosa y Fiuza 2011). De esta forma, el éxito de las iniciativas de compra conjunta requiere de un eficiente esquema de pagos a los proveedores por lo que es recomendable la participación de una entidad financiera multilateral, como la CAF o el Banco del Sur, y corresponsales nacionales, como los bancos centrales.

Anterior es la iniciativa de los países del Golfo Pérsico que crearon su propio programa de compras conjuntas (Gulf Cooperation Council Group Purchasing Program). El Programa empieza a funcionar en 1978 con los Ministerios de Salud de los seis países miembros (Bahréin, Kuwait, Omán, Qatar, Arabia Saudita y Emiratos Árabes Unidos) y 32 productos con un monto total de USD 1 millón. Para el año 2006 cubría 9.000 productos valorados en USD 680 millones. Además de la continua reducción de precios, y haber facilitado la introducción de buenas prácticas de manufactura (BPM), ha permitido “que el Golfo alcance seguridad farmacéutica mediante el apoyo a la industria doméstica, mantener un registro de compañías e incentivar la compra a fabricantes registrados de productos genéricos, evaluar productos; proveer listas oficiales de medicinas; y facilitar el intercambio de información entre sus países” (WHO 2007, 16).

Consideraciones en la ejecución de una estrategia de contratación pública regional: compromisos internacionales en contratación pública y financiamiento

Desde la última década del siglo pasado los países de nuestra región han adquirido compromisos internacionales con otros países o regiones en cuanto a contratación pública. Más allá de hacer un estudio detallado de estos acuerdos en este apartado se pretende no sobrepasar la identificación de las limitaciones que estos compromisos supondrían para implementar una estrategia de contratación pública regional para el desarrollo.

Si bien los países de nuestra región no han firmado el Acuerdo sobre contratación pública, ACP, de la OMC (OMC 1994), que incluye prohibiciones incompatibles con la compra conjunta que quedan claras en el artículo IV, numerales 1, 2 y 5, sí se da el caso de suscripción de acuerdos regionales, o tratados de libre comercio, que incluyen capítulos específicos acerca de la contratación pública, tal es el caso de los acuerdos con Estados Unidos de América y la Unión Europea.

A manera de ejemplo, en el caso del Acuerdo entre el Comunidad del Caribe (Caricom) y la Unión Europea (CARIFORUM-UE 2008), el capítulo 3 establece condiciones a cumplir en los procesos de licitación que no son plenamente compatibles con los cuatro niveles de acciónque se describen en el apartado de conclusiones. De forma análoga, en el acuerdo con los Estados Unidos de América (CARIFORUM-EUA-RD 2004) el artículo 9.2 señala explícitamente que ninguna parte podrá:

a) conceder a un proveedor establecido localmente un trato menos favorable que el otorgado a otro proveedor establecido localmente, en razón del grado de asociación o de propiedad extranjera; o (b) discriminar contra un proveedor establecido localmente en razón de que las mercancías o servicios ofrecidos por dicho proveedor para una compra particular sean mercancías o servicios de otra Parte”, además de condiciones a cumplir durante el proceso de licitación.

Compatibilizar estos compromisos adquiridos con la integración regional en la contratación pública constituye un reto que rebasa el alcance de este documento, sin embargo las excepciones a la aplicación de los capítulos de contratación pública pueden dar cabida a la participación de la institucionalidad regional. En todos los acuerdos se incluye una cláusula de excepción a las contrataciones realizadas con arreglo a condiciones de organismos internacionales financiadas por subvenciones o préstamos. En el caso del Acuerdo entre la Unión Europea y los Países Andinos, en el artículo 173, numeral 3, se establecen las excepciones a la aplicación del Título de Compras Públicas, entre las cuales están:

ii) de conformidad con un procedimiento o condición particular de un acuerdo internacional relacionado con:

            A) el asentamiento de tropas; o

            B) la ejecución conjunta de un proyecto de los países signatarios de dicho acuerdo;

iii) de conformidad con un procedimiento o condición particular de una organización internacional, o financiada mediante donaciones, préstamos u otras formas de asistencia internacionales, cuando el procedimiento o la condición aplicable sea incompatible con el presente Título. [énfasis añadido]

Las excepciones citadas anteriormente también se encuentran en el APC de la OMC (versión revisada), en el artículo II con un texto casi idéntico. La posibilidad de coordinar la compra a través de un proyecto conjunto, probablemente en el marco de un organismo multilateral, pondría en riesgo que esta compra conjunta sea considerada recurrente y estable en el tiempo.

Al contrario, el surgimiento de las instituciones de la Nueva Arquitectura Financiera Regional, particularmente el Banco del Sur, brinda la posibilidad para articular la compra pública de bienes específicos a través de créditos otorgados por este espacio, a tasas de interés preferenciales y pagaderos en monedas nacionales  o en una unidad de cuenta regional (Arauz 2015, 240-243). La Nueva Arquitectura Financiera Regional también puede ser aprovechada para solucionar problemas de liquidez “para que un problema monetario no se convierta en un problema económico” (Vásquez Cazar 2017, 95).

Discusión

De las experiencias recogidas en el apartado anterior se propone, para una coordinación que permita la utilización de compras públicas corporativas, cuatro niveles plenamente distinguibles: la cooperación en generación y transmisión de información, el ahorro fiscal, el aprovechamiento de la oferta regional, y, generación de fraccionamiento productivo para la integración regional.

Estandarización y certidumbre: cooperación en generación y transmisión de información

Si bien se han realizado esfuerzos para mejorar la transparencia y la provisión de información a oferentes (OECD/IADB 2014, 102), la información disponible para la toma de decisiones en política pública es más bien escasa. Para lograr una correcta articulación en decisiones de contratación pública a nivel regional es necesario poder identificar tanto los montos de contratación como los bienes a los que estos montos se refieren; para ello es necesario el uso de una nomenclatura común a nivel regional, siendo una buena alternativa adoptar la Clasificación Central de Productos desarrollada por la ONU que ya cuenta con su segunda versión (ONU 2013), y que ha sido utilizada para identificar la contratación, con algunas modificaciones propias por países como Ecuador (Instituto Nacional de Estadísticas y Censos -INEC- 2012) (SERCOP 2014) y Colombia (Gómez y Nieto Galindo 2006, 136).

Otra opción a considerarse es el Código Estándar para Productos y Servicios – United Nations Standard Products and Services Code (Unspsc) diseñado con la intención de lograr una mayor eficiencia en el manejo de costos y en la explotación de las capacidades del comercio electrónico (UNSPSC 2014).

En la práctica la nomenclatura adoptada deberá ser adaptada constantemente a las necesidades y nuevas realidades regionales, además de brindar apertura para modificaciones nacionales al nivel más específico posible.

A la identificación de bienes mediante una codificación debe seguirle la estandarización mediante la creación de normativas técnicas regionales, que permitiría:

apostarle a una especialización fragmentada, de cadenas de valor regionales, normadas y garantizadas por la homologación de los estándares a nivel continental tanto en cuanto a normalización (reglamentos técnicos sudamericanos, normas técnicas sudamericanas), como evaluación de conformidad (modelos y tests sudamericanos) y estándares de provisión (compras de las empresas públicas sudamericanas y “campeones nacionales” sudamericanos). (Arauz 2015, 265)

Ahorro fiscal y mejores condiciones de negociación

Una vez identificados los productos y los montos por cada producto es posible la negociación conjunta con especificaciones técnicas comparables, y como se expuso en los casos  del apartado anterior se logran ahorros globales superiores al 30% del monto presupuestado. La mejora de condiciones de negociación no debe limitarse a los precios, sino que también puede establecer otro tipo de acuerdos, como transferencia de tecnología, incorporación de componente regional, entre muchos otros, que deberán ser definidos conforme la planificación para el desarrollo nacional y regional.

Aprovechamiento de la oferta regional y planificación plurianual de la demanda pública

La correcta identificación de los productos y el reconocer la capacidad de negociación conjunta nos permite también identificar aquellos bienes que, siendo provistos por empresas extrarregionales, cuentan con capacidad de producción regional. Las experiencias de Brasil y del Grupo del Golfo Pérsico nos demuestran que las compras conjuntas permiten alcanzar las economías de escala que justifiquen el desarrollo de las industrias existentes y la inversión en nuevas industrias. Un uso adecuado de estas economías de escala incluye el diseño de esquemas de preferencias (inclusive reserva de mercado) conjuntos.

La certeza en la demanda que genera una compra pública planificada y plurianual es uno de los mejores incentivos para la inversión privada y la innovación. Determinar no solo la dimensión de la demanda privada sino las características de los productos demandados y los requerimientos de los procesos productivos, permite la participación activa del sector privado en el uso eficiente de los recursos disponibles para el desarrollo (Vásquez Cazar 2017, 93-94).

Fraccionamiento productivo para la integración regional

El comercio con las empresas transnacionales representa cerca de 2/3 del comercio mundial, y el comercio intra-firma 1/3; “las ventas (de bienes y servicios) de afiliados internacionales en mercados nacionales y extranjeros sumaron cerca de USD 11 billones en 1998, en comparación con los USD 7 billones de exportaciones mundiales para el mismo periodo” (UNCTAD 1999, xix), es decir, la «producción internacional» (producción de las transnacionales a través de sus afiliadas) es un monto mayor que el comercio internacional en una división del trabajo en la que procesos productivos desconcentrados generan utilidades concentradas.

La competencia y el libre mercado suponen que los actores no ejercen mayor presión que la de la utilidad de sus bienes que, en todo caso, son sustituibles; esto les convierte en “tomadores de precios”; sin embargo el comercio internacional se caracteriza por una gran concentración que brinda un amplio control a las corporaciones transnacionales que representan el 48% de las importaciones de Estados Unidos de América y del 30% de sus exportaciones (Lanz y Miroudot 2011). A su vez, el mundo de las transnacionales es tremendamente concentrado: 50 corporaciones controlan el 40% del valor (propiedad) de todas las transnacionales (Vitali, Glattfelder y Battiston 2011). Esta concentración provoca que pocas empresas en el mundo controlen el valor empresarial de todo el capital y se encuentren en capacidad de aprovechar la apertura de mercados.

Como ya se evidenció previamente en este artículo, el comercio intrarregional de los países de América Latina, si bien menos cuantioso en términos monetarios, resulta particularmente representativo en términos de valor agregado. Esta complementariedad productiva rebasa el paradigma de las ventajas comparativas estáticas en bienes finales, y solo puede explicarse por la integración de sub-procesos productivos con altos niveles de comercio en bienes intermedios, que es la ruta en la que las economías de la región pueden transitar hacia una integración de largo plazo.

La fragmentación geográfica de procesos productivos no es algo nuevo, pero hasta el momento ha sido aprovechada exclusivamente por empresas transnacionales (Airbus 2014, similar con Boeing), recurrentemente bajo la limitada lógica de la ganancia para el atesoramiento (Jones y Kierzkowski 2003) que muchas veces es contraria al cumplimiento de los deberes de los Estados de la región, conforme consta en cada una de sus respectivas constituciones.

La lógica internacional impuesta nos impulsa a competir entre pares. “La especialización sustentada en la ventaja comparativa implica que se estructure un proceso que promueve la inercia de la historia […] Como consecuencia de lo anterior se desconoce entonces la posibilidad de generar nuevas capacidades en la producción” (Cárate 2018, 68). Por el contrario, la cooperación permite adquirir y ejecutar poder de negociación frente a las transnacionales, inclusive en un marco de dependencia el poder de negociación es totalmente distinto (Arauz 2015, 282-285) .

De manera análoga a aquella en la que las transnacionales disponen sus cadenas de valor (Ramos Flor 2018, 57-58) las naciones se encuentran en la capacidad de fragmentar cadenas productivas y generar interdependencia mutua para avanzar hacia la unión permanente de sus economías. La integración, entonces, se convierte en un proceso de largo alcance al generar la dependencia mutua en los mismos procesos productivos. Considerando las limitaciones de la integración por liberalización, que se caracteriza por acuerdos comerciales y se sustenta en las ventajas comparativas, existe potencial para la integración desde el rol de los Estados a través de las compras públicas corporativas.

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