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La reforma al Código Orgánico Monetario y Financiero proyectados: ¿fortalecimiento de la dolarización o el inicio de su fin? Parte I

El día de ayer, 8 de febrero de 2021, el Ejecutivo envió a la Asamblea Nacional el “PROYECTO DE LEY PARA LA DEFENSA DE LA DOLARIZACIÓN QUE REFORMA EL CÓDIGO ORGÁNICO MONETARIO Y FINANCIERO”, con la calidad de URGENTE EN MATERIA ECONÓMICA. Al respecto ya habíamos publicado algunas observaciones provenientes del análisis de una filtración del anteproyecto de ley que, salvo se nos haya escapado algún detalle, coincide con lo enviado a la Asamblea.

Por su pertinencia en este contexto, a continuación reproducimos un artículo de Eric Stefano Meyer (*). El artículo fue publicado originalmente en la página web del Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad Central del Ecuador el día 4 de febrero. Aquí hemos decidido dividirlo en dos partes, de las cuales hoy presentamos la primera.

Esta primera parte explica brevemente el marco del análisis por lo cual será muy útil para entender la dinámica del banco central y del sistema financiero en dolarización.

Mañana publicaremos la segunda parte, que viene a explicar cómo el proyecto de ley enviado por el Ejecutivo modificaría esta dinámica, a tal punto que generaría incentivos perniciosos para la sostenibilidad de la dolarización.

(Las notas que corresponden a los números entre paréntesis se encuentran al final)


Introducción

Hace unos días está circulando el borrador filtrado de las modificaciones al Código Monetario y Financiero (CMyF) anunciado múltiples veces por el ministro de Economía Mauricio Pozo y elemento fundamental en los acuerdos con el Fondo Monetario Internacional. El documento en cuestión (1) abarca muchos ámbitos ya contenidos en la propuesta de ley llamada “Trole 4” rechazada por la Asamblea a finales del año 2019, la “re-edición” de aquél fracasado proyecto dice mucho sobre el espíritu democrático de los impulsores de la modificación del marco legal regulador del sistema monetario ecuatoriano y especialmente del papel que ocupa en el mismo el Banco Central del Ecuador (2).

El objetivo de los presentes apuntes no es hacer un exhaustivo análisis de las modificaciones contenidas en el documento filtrado, sino analizar con mayor profundidad un aspecto de su “espíritu”, la re-estructuración del sistema monetario (y de los respectivos roles que en éste ocupa el Banco Central y los bancos privados) promovido bajo el argumento que esto permite “blindar” la dolarización. Dejaremos de lado aquí el análisis de la problemática sobre la “autonomía” o “independencia” del Banco Central con respecto al poder ejecutivo (o con respecto al poder financiero existente) y nos concentraremos en el análisis de las implicaciones de los siguientes ejes de transformación: organización de la hoja de balance del Banco Central en 4 sistemas / 4 balances, prohibición de financiamiento (directo o indirecto) del sector público por el Banco Central, y los mecanismos para la contratación de deuda pública externa adicional en caso de reservas internacionales insuficientes.

Intentaremos esbozar el sentido general de estos tres elementos, tomados como un todo para luego preguntar si son coherentes con el propósito declarado de “blindar” al régimen monetario dolarizado. Llegaremos a identificar dos tipos de posibles futuros (en el caso de la aceptación de las modificaciones): una estabilización de la dolarización a través de una devaluación interna por medio de la austeridad fiscal y reducción salarial, combinada con una acelerada venta de activos públicos y de naturaleza privatizada, a costos sociales elevadísimos, o una dinámica de endeudamiento externo acelerada (endeudamiento tipo Ponzi) hasta entrar, tarde o temprano, en un default en la deuda pública y con ello a la suspensión (¿abolición?) de la dolarización, tiempo que será aprovechado por ciertos actores para la transferencia de fondos al exterior. Este ciclo de endeudamiento externo acelerado no sería consecuencia del financiamiento público propiamente dicho, sino resultado de la un esquema que cubre la necesidad de reservas internacionales por endeudamiento público externo adicional.

Sostenibilidad de la dolarización: un acercamiento a través de un “monobanco”

La reforma del papel que juega el Banco Central del Ecuador en el sistema monetario del país es presentada como necesaria para darle estabilidad al régimen de la dolarización. Introduce una modificación (al art. 27) que plantea explícitamente este objetivo (3). Cabe preguntar, entonces si las modificaciones planteadas son coherentes con este objetivo, y si son el mejor camino para ello.

El problema de la “integridad de la dolarización” se puede analizar partiendo de una representación simplificada del sistema monetario ecuatoriano: supongamos que, en vez de ser constituido por un número más o menos elevado de entidades de depósitos (bancos, mutualistas, cooperativas) que son a su vez “integrados” por un Banco Central (4), este es conformado por un sólo banco (monobanco). Esta simplificación nos permite analizar las condiciones de “integridad” o de sostenibilidad de la dolarización en términos generales, antes de analizar la dinámica que emerge de la interacción entre múltiples bancos y su integración por un Banco Central, y antes de revisar cómo las reformas planteadas contribuyen a una mayor o menor solidez del régimen monetario dolarizado.

¿Qué significa la “integridad” o sostenibilidad de la dolarización? El punto de partida es que en el sistema monetario dolarizado “cohabitan” varias formas de dinero: el dinero emitido al exterior del sistema monetario (efectivo, dólares en billetes y monedas emitidos por la Reserva Federal de EEUU), y al interior del sistema (depósitos bancarios, monedas fraccionarias). Partiendo de la simplificación del sistema en la forma de un “monobanco”, el dinero que se emite al interior de la economía nacional consiste en dinero escritura emitido por el banco (5). Nuestro monobanco emite dinero en forma de depósitos bancarios cuando otorga un crédito, p.ej. cuando una empresa solicita un préstamo para poder hacer una inversión productiva, o en forma de un sobregiro de una cuenta corriente, p.ej. para pagar a sus trabajadores. Los billetes emitidos por la Reserva Federal y los depósitos circulan paralelamente y pueden ser sustituidos entre ellos “a la par” (1:1), p.ej. cuando se hace un retiro de efectivo en la ventanilla el banco. Una parte importante de los pagos son efectuados por transferencias de depósitos bancarios, depósitos que ocupan entonces el papel de medios de pago, al igual que los billetes.

Esta “sustituibilidad” entre depósitos y billetes en el uso cotidiano opaca la naturaleza diferente de estas dos formas de dinero: el depósito es, al final de cuentas, nada más que una “promesa” de entregar “dólares de verdad” (en la forma de billetes), es dinero “derivado”, de inferior posición en el sistema monetario (6). Mientras que no surge la duda acerca de la capacidad del monobanco de poder cumplir con su promesa, el dinero escritural “parece tan bueno” como el dinero al que hace referencia. Cuando colapsa la confianza en esta capacidad y se desarrolla una “corrida bancaria” porque los dueños de los depósitos desean “por si acaso” tener el dinero “verdadero” en sus manos, el banco tendrá que cerrar sus ventanillas y la aparente igualdad entre las dos formas monetarias se desvanece.

En ninguna circunstancia nuestro monobanco (que representa al sistema monetario consolidado) puede tener suficiente “respaldo” de sus depósitos para hacer frente al retiro generalizado de los depósitos. Si el total de los depósitos estuvieran respaldados por dólares del sistema monetario estadounidense, el monobanco no sería un banco, sino una simple caja de conversión que se dedicaría a la transformación “material” del dinero, ofreciendo un sustituto escritural a los billetes (o a depósitos bancarios dentro del sistema norteamericano), p.ej. para facilitar los pagos.


1. Ilustración: El sistema bancario como “caja de conversión”

En esta circunstancia hipotética, el régimen de dolarización estuviera sin duda garantizado en el plano puramente monetario (la conversión de cada unidad monetaria emitido en el sistema estaría garantizada). En el plano económico, un sistema así implicaría costos sociales considerables porque exige ahorros preexistentes a cualquier inversión (inclusive simplemente como capital circulante, pago de mano de obra, adquisición de insumos para la producción). El monobanco-caja de conversión solamente podría intermediar entre actores económicos con necesidades de financiamiento opuestos.

2. Ilustración: Préstamo en una caja de emisión

Esta transformación en caja de conversión de nuestro monobanco impondría restricciones enormes a la economía nacional, ya que restringe la posibilidad de emprender los procesos productivos debido a la falta de financiamiento, lo que tiene consecuencias sobre el ingreso nacional y el nivel de empleo. Una economía de este tipo presentaría además una sensibilidad extraordinaria a los vaivenes del mercado mundial, ya que la situación de la cuenta corriente afectaría directamente los activos del monobanco, y por ende los “fondos (potencialmente) prestables” dentro del sistema (7). Finalmente tendría costos sociales elevados porque se utilizaría como medio de pago un objeto que es un activo neto para la economía nacional, en vez de un activo-pasivo que no representa un costo para la economía nacional en su conjunto (8). Estos activos tienen que ser adquiridos por la economía en su conjunto, ya sea mediante una cuenta corriente excedentaria (p.ej. con exportaciones mayores a las importaciones), o mediante endeudamiento externo.

Un banco justamente no es una caja de conversión, su función es “economizar” los “medios de cancelación últimos” (en este caso los dólares propiamente dichos, ver Aglietta 1996) ampliando la oferta de medios de pagos utilizables. Este papel de los bancos ha ocupado un papel primordial en el desarrollo del capitalismo moderno, el proceso de acumulación de capital y el desarrollo tecnológico: la ampliación y transformación de las capacidades productivas no se hubieran podido dar sin el crédito bancario que permite financiar inicialmente la producción con medios de pago creados a la hora de otorgar un préstamo (9). Naturalmente, cualquier banco tiene que tener “reservas de liquidez/medios de cancelación última” para poder hacer frente al drenaje de liquidez que tiende seguir al otorgamiento de un préstamo (los depósitos creados van a ser transferidos a otro banco, o retirado en efectivo), pero (en condiciones normales) es suficiente que una fracción de los depósitos sea cubierta. El respaldo que da solidez al dinero escritural emitido por el banco consiste entonces fundamentalmente en la calidad de los préstamos otorgados (la capacidad de los prestatarios de pagar su deuda) y solo en un segundo momento en el respaldo en términos de activos líquidos.

3. Ilustración: Préstamo propiamente bancario

A partir de esta representación simplificada del sistema monetario, ¿qué se puede decir acerca de las condiciones para la estabilidad / integridad de la dolarización? Si definimos la dolarización como un régimen monetario en que se garantiza la conversión del dinero escritural emitido en el seno de la economía nacional (denominado en dólares, pero de “fabricación” local) en dólares “auténticos” (ya sea en billetes, ya sea en depósitos en el sistema US/ Internacional) a la tasa 1:1, entonces la “integridad” está asegurada siempre y cuando toda demanda de conversión puede ser satisfecha. Los medios para satisfacer la demanda de conversión son las reservas internacionales (billetes y activos monetarios y financieros líquidos en el sistema US e internacional, que pueden ser utilizados ya sea para la obtención de efectivo, ya sea para permitir la transferencia al exterior). La magnitud absoluta (acervo, stock) de estas reservas puede dar una impresión de solidez al régimen dolarizado, ya que garantiza que la conversión está asegurada “por el momento” y quizás así reducir el riesgo de salidas de capital por temor a la suspensión de la dolarización (10). Sin embargo, lo que realmente determina la sostenibilidad del régimen monetario es la relación entre flujos entrantes y salidas a las reservas internacionales, un saldo negativo (salidas netas repetidas) continuo pueden acabar a lo largo con las reservas internacionales, cualquiera que sea su magnitud inicial.

Los flujos entrantes a la reserva internacional son constituidos por exportaciones, flujos de remuneraciones (remesas de trabajadores en el exterior a sus familiares), préstamos externos y entradas de capital (aunque estas dos últimos darán en el futuro lugar a flujos inversos: remuneración de capital y deuda, amortización de la deuda), las salidas por su parte por importaciones, remuneraciones, salidas de capitales. Algunos de estos elementos dependen largamente de factores externos al sistema monetario nacional, y tienen que ser aceptados como “dados”. Otros, sin embargo, dependen de lo que ocurre en la economía ecuatoriana, y en particular en el sistema monetario nacional. La “integridad” de la dolarización está asegurada si la demanda de conversión de depósitos locales en dólares “auténticos” no excede, en promedio, a la disponibilidad de estos en su forma de “reservas internacionales” adicionales. La pregunta fundamental, para nuestro propósito, es entonces la siguiente: ¿de qué manera contribuye, o por el contrario, socava, el comportamiento de nuestro monobanco la sostenibilidad de la dolarización?

Cada depósito que se crea al otorgar un préstamo puede, potencialmente, dar lugar a una solicitud de conversión en “dólares auténticos”, ya sea por el solicitante del préstamo, ya sea por quienes serán pagados en el futuro con los fondos creados (11). En un primer momento podemos entonces identificar la masa monetaria emitida por el monobanco como un elemento que influye en la sostenibilidad de la dolarización. Este primer acercamiento cuantitativo debería, sin embargo, completarse por consideraciones más cualitativas: no todo depósito creado tendrá la misma probabilidad de que se solicite su conversión. Así p.ej. un crédito de consumo que financia la adquisición de un electrodoméstico o vehículo importado será convertido en un alto porcentaje en divisas (para la importación de estos bienes), mientras que un crédito productivo (para pagar salarios) dará lugar a una salida en menor proporción, ya que la mayor parte de los ingresos así generados circulará dentro del país. Tan importante como la cantidad del dinero escritural emitido es entonces la composición cualitativa del circuito al que va a dar lugar. Si se emite dinero para financiar la producción interna, la fuga (demanda de conversión en “dólares auténticos”) será relativamente limitada y la mayor parte de del dinero emitido será destruido cuando la empresa logra recuperar el dinero invertido y cancela su deuda con el banco. El financiamiento dará, en este caso, lugar a un circuito de crédito (cuasi) cerrado que permite llevar adelante un proceso productivo en el país.

En nuestro modelo simplificado de un monobanco, este es responsable por la convertibilidad de sus depósitos. Para poder cumplir con esta responsabilidad, el monobanco tendrá que tomar en consideración la calidad del circuito que inicia un potencial préstamo. En otras palabras, no se puede limitar a las consideraciones “micro” acerca de las probables capacidades de repago del solicitante tomado individualmente (la solidez de sus garantías, la calidad de su modelo de negocio/de sus flujos de ingresos futuros) sino que tiene que considerar también la dimensión macro-económica de las probables “fugas” en los circuitos iniciados. El monobanco tiene entonces incentivos de orientar su actividad emisora en una dirección que es compatible, a largo plazo, con el régimen de dolarización (si es que tiene como objetivo mantenerse dentro de este régimen monetario).

Sostenibilidad de la dolarización en un sistema de dos niveles

El modelo del monobanco nos permite apreciar las condiciones globales de la sostenibilidad de la dolarización. Sin embargo, la mayoría de los sistemas monetarios nacionales no funcionan como un monobanco, sino que son sistemas compuestos por dos niveles: en el primero se encuentran las entidades emisoras de depósitos (bancos, mutualistas, cooperativas), en el segundo el banco central. El comportamiento del sistema en su conjunto ya no deriva de las decisiones de un sólo “centro de decisión” sino que son el resultado de la interacción entre las diversas entidades que conforman el sistema. Las racionalidades “particulares” de cada integrante pueden no estar alineadas con la racionalidad del sistema en su conjunto, nada garantiza que la persecución de los objetivos individuales (maximización de ganancias, expansión de sus partes de mercado) contribuye al buen funcionamiento del sistema en su conjunto.

La política monetaria emerge justamente como respuesta a la necesidad de imponer cierta coherencia al sistema monetario en su conjunto, ni la “autorregulación” ni el efecto disciplinador de la competencia logran crear por si solas un sistema monetario estable. Los criterios “particulares” para decidir el otorgamiento de un crédito (y por ende: emitir dinero escritural) para un banco en particular no necesariamente coincide con los criterios adecuados desde una perspectiva sistémica. Por un lado, los bancos tienen que preocuparse por recuperar los préstamos otorgados, y seleccionar por consiguiente clientes con alta probabilidad de repago y/o garantías suficientes. Adicionalmente tienen que preocuparse por su situación de liquidez, es decir, de su capacidad de efectuar pagos a otros bancos (cuando depósitos creados son transferidos a clientes de otros bancos por el prestatario) u obtener efectivo para hacer frente a los retiros. Esta situación les impone ciertas restricciones a su comportamiento, especialmente impide que el ritmo de expansión de su hoja de balance (otorgamiento de créditos) sea sustancialmente mayor que aquel de sus competidores (12).

Estos criterios particulares para el otorgamiento de créditos no tienen que conducir a una situación sistémica deseable, circuitos que parecen perfectamente “cerrados” desde la perspectiva de un banco en particular (porque la cancelación de la deuda se efectúa con alta probabilidad) puede estar en realidad muy “abierta” a nivel del sistema en su conjunto (una parte sustancial de los depósitos emitidos serán convertidos en “dólares de verdad”). El comportamiento emisor del banco individual, orientado a la remuneración de su capital, genera potencialmente externalidades sistémicas negativas que se propagan difusamente en el sistema. Puede tratarse de riesgos de crisis financieras, o, más relevante para nuestra problemática, de una creciente “perdida” de las reservas internacionales como consecuencia de mayor demanda de conversión en “dólares” auténticos de los depósitos creados al interior del sistema monetario.

El comportamiento “natural” de los bancos no conduce entonces necesariamente a un comportamiento sistémico coherente, obrar siguiendo los incentivos particulares no es, necesariamente, compatible con la “integridad” de la dolarización a largo plazo, la “competencia” en el mercado bancario (si es que existe en el país) no es suficiente para alinear los incentivos particulares con las necesidades sistémicas.

La política monetaria, entendida en un sentido amplio como regulación del sistema monetario de un país, sea a través de las acciones “bancarias” del Banco Central (modificando la liquidez interbancaria creando/destruyendo pasivos monetarios suyos, el “dinero de alto poder”), sea a través de una regulación más directa del comportamiento (regulación directa de tasas de interés, orientación de crédito) surge justamente de la necesidad de imponer una cierta coherencia sistémica, creando condiciones que reducen la incompatibilidad entre comportamiento particular y estabilidad sistémica.

Quizás sea el momento para señalar que la sostenibilidad de la dolarización no depende únicamente del sistema monetario, ya sea un su forma de monobanco, ya sea en su forma realmente existente de múltiples bancos articulados por un Banco Central. Otros factores económicos y sociales influyen considerablemente en la sostenibilidad de la dolarización al aumentar (o reducir) la probabilidad de que una unidad monetaria emitida en el sistema sea convertida en “dólares de verdad”. Así p.ej. Influye la concentración /distribución desigual del ingreso en las transferencias de ingresos al exterior (“fuga de capital”), la organización del transporte público / privado sobre la necesidad de importar combustibles, entre muchos otros. Cualquier estrategia de estabilización de la dolarización debe basarse en un conjunto coherente de políticas públicas que desbordan ampliamente el campo de la política monetaria. Para nuestro análisis de las reformas al COMyF, sin embargo, consideramos estos aspectos como “contexto” y simplemente preguntamos cómo la coherencia / incoherencia entre exigencias sistémicas e incentivos individuales contribuye a fortalecer / debilitar la dolarización.


Bibliografía

Aglietta, M. (1996) Orden monetario y bancos centrales, Cuadernos de Economía, v. XV, n. 24, Bogotá, 1996, páginas 55-87.

Festré, A., & Nasica, E. (2009). Schumpeter on money, banking and finance: An institutionalist perspective. The European Journal of the History of Economic Thought, 16(2), 325–356.

Minsky, H. P. (1986). Stabilizing an unstable economy: A Twentieth Century Fund report. Yale Univ. Press.

Rossi, S. (2007). Money and payments in theory and practice. Routledge.


Notas

(*)             Docente de la Facultad de Ciencias Económicas, UCE. Comentarios y/o críticas muy bienvendidos a esmeyer@uce.edu.ec . Agradezco de corazón a Diego y Alejandra por sus comentarios atinados

(1)          Para una primera presentación del documento y el acceso al mismo, ver https://dolarizacionec.wordpress.com/2021/01/20/anteproyecto-de-ley-privatizadora-del-banco-central/

(2)             Para un análisis detallado de esta ley, ver el recopilado hecho por el Observatorio de la Dolarización: ver https://dolarizacionec.files.wordpress.com/2019/11/resistiendo-a-la-trole4-observatorio-de-la-dolarizaciocc81n.pdf

(3)             “20. Sustituir el artículo 27 por el siguiente: Artículo 27.- Objetivo. El objetivo del Banco Central del Ecuador será fomentar y mantener un sistema monetario estable, coadyuvar a la estabilidad financiera y administrar su balance con el fin de preservar la integridad de la dolarización, incluyendo el funcionamiento seguro, sólido y eficiente de los sistemas y medios de pago.”

(4)              Para más detalles sobre la anatomía del sistema monetario ecuatoriana se puede consultar el artículo “la ley trole 4 y el sistema monetario ecuatoriano” contenido en la recopilación arriba mencionada o directamente accesible aquí: https://www.alainet.org/es/articulo/203283

(5)               Abstraemos aquí de la moneda fraccionaria emitida por el Banco Central, que es de magnitud limitada y no modifica la problemática en su esencia.

(6)               Ver los trabajos de Perry Mehrling sobre la jerarquía monetaria, p.ej. Mehrling, P. (s. f.). The Inherent Hierarchy of Money. Accesible aquí: http://sites.bu.edu/perry/files/2019/04/Mehrling_P_FESeminar_Sp12-02.pdf

(7)               Cuando hay un excedente en la cuenta corriente (p.ej. porque hubo mayor nivel de exportaciones que importaciones), la oferta monetaria en el país aumenta en la misma proporción, y al revés.

(8)               Ver Rossi (2007) sobre noción de activo-pasivo

(9)             Esta idea es central al análisis del capitalismo de Schumpeter; para una presentación se puede consultar Festré & Nasica (2009)

(10)             Se ve como el problema del riesgo de una corrida bancaria se traduce aquí al sistema monetario en su conjunto

(11)           Los depósitos que se creen como consecuencia de un flujo de entrada, p.ej. exportación, ya están cubiertos por las divisas entrantes y no presenta, por consiguiente, el mismo problema

(12)           En este caso tendría, en promedio, mayor pérdida de liquidez por transferencias a otros bancos / retiros que entradas. La dinámica de esta interacción depende de la estructura del mercado bancario: puede haber un líder que organiza la expansión sabiendo que los demás se adaptan a su ritmo para evitar perder partes del mercado. Sobre la incapacidad de la “banca libre” (free banking) para autorregularse puede consultase el artículo de Aglietta arriba citado.

1 comentario en “La reforma al Código Orgánico Monetario y Financiero proyectados: ¿fortalecimiento de la dolarización o el inicio de su fin? Parte I”

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