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La reforma al Código Orgánico Monetario y Financiero proyectados: ¿fortalecimiento de la dolarización o el inicio de su fin? Parte 2

El día de antier, 8 de febrero de 2021, el Ejecutivo envió a la Asamblea Nacional el “PROYECTO DE LEY PARA LA DEFENSA DE LA DOLARIZACIÓN QUE REFORMA EL CÓDIGO ORGÁNICO MONETARIO Y FINANCIERO”, con la calidad de URGENTE EN MATERIA ECONÓMICA. Al respecto ya habíamos publicado algunas observaciones provenientes del análisis de una filtración del anteproyecto de ley que, salvo se nos haya escapado algún detalle, coincide con lo enviado a la Asamblea.

Por su pertinencia en este contexto, a continuación reproducimos un artículo de Eric Stefano Meyer (*). El artículo fue publicado originalmente en la página web del Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad Central del Ecuador el día 4 de febrero. Aquí hemos decidido dividirlo en dos partes, de las cuales hoy presentamos la segunda.

En la primera parte se explicó brevemente el marco del análisis por lo cual resulta muy útil para entender la dinámica del banco central y del sistema financiero en dolarización.

Hoy publicamos la segunda parte, que viene a explicar cómo el proyecto de ley enviado por el Ejecutivo modificaría esta dinámica, a tal punto que generaría incentivos perniciosos para la sostenibilidad de la dolarización y concluye el artículo.

(Las notas que corresponden a los números entre paréntesis se encuentran al final)


Consecuencias de las reformas propuestas

La problemática que nos ocupa en estos breves apuntes es la pregunta de si las reformas propuestas al Código Orgánico Monetario y Financiero (cuerpo legal que justamente se ocupa de regular la organización del sistema monetario, y en particular la relación entre Banco Central e instituciones de depósito) contribuyen a conservar la integridad de la dolarización, o si esto es solamente un pretexto para llevar adelante transformaciones que tienen otros objetivos.

El aspecto más discutido hasta ahora de las reformas es la problemática de la autonomía institucional del Banco Central con respecto al ejecutivo: ¿contribuye a la sostenibilidad de la dolarización? No se puede formular una respuesta “en abstracto” a esta pregunta. Pero un elemento clave para discutir el problema institucional consiste en determinar si la autonomía / independencia con respecto al poder político (ejecutivo o legislativo, según el caso) va de la par con (o en detrimento de) la autonomía / independencia con respecto a los bancos privados cuyo comportamiento tiene que ser regulado por el Banco Central.

Aquí quisiera enfocarme en los siguientes elementos de la reforma propuesta y su implicación sobre la “integridad de la dolarización”: la reorganización de la hoja de balance en cuatro “sistemas”, la prohibición de cualquier financiamiento del sector público por el Banco Central (incluso adelantos de corto plazo), y la posibilidad de forzar al sector público a endeudarse externamente si las reservas internacionales están a un nivel demasiado bajo.

Los cuatro sistemas, …

La reforma propone remplazar el artículo 33 del COMyF actual, que define en términos muy generales la manera en que el Banco Central debe manejar su hoja de balance (13) por uno que divide esta hoja de balance en cuatro “sistemas”. Esto significa, en lo básico (ver para más detalles el artículo arriba señalado) que el total de activos dejan de respaldar “solidariamente” el total de los pasivos del Banco Central y da lugar a un sistema de cuatro “clases” de pasivos con diferentes privilegios: “En el pasivo de este Sistema (el primero) se registrarán las especies monetarias nacionales acuñadas por el Banco Central del Ecuador que se encuentren en circulación, los Títulos del Banco Central (TBC) a los que se refiere el artículo 126 de este Código, cualquier otra obligación directa con el público y los depósitos de las otras sociedades de depósito, que comprenden: bancos privados, mutualistas, cooperativas de ahorro y crédito, bancos públicos con depósitos a la vista. Estos pasivos deben ser cubiertos en un 100% con los activos de la reserva internacional.” (primera parte de la modificación al artículo 33 propuesto, la transitoria novena establece el año 2026 como tope para lograr la transición a la cobertura completa de los pasivos del primer sistema)

Esto significa que las reservas/encajes que tienen las sociedades de depósitos en el Banco Central tendrán un acceso privilegiado a las reservas internacionales del conjunto de la economía nacional dado que deben ser cubiertos en su totalidad por éstas. Esto garantizaría a los bancos poder convertir todas las reservas que tienen en el Banco Central en “dólares auténticos” ya que deben, por ley, ser cubiertos por activos internacionales. Podría parecer que esto contribuye a la estabilidad de la dolarización ya que garantiza esta conversión. Sin embargo, nuestra discusión arriba sobre la emisión de dinero escritural y la naturaleza de la actividad bancaria ha mostrado que de ninguna manera el conjunto de los depósitos está respaldado por “el medio de cancelación último” (en este caso, de reservas /encaje en el Banco Central), ya que la actividad bancaria en su esencia consiste en crear medios de pago adicionales a partir de una cantidad limitada de estos medios de cancelación último (sea monedas en metales preciosos, dinero de alto poder emitido por el banco central o divisas, según el caso). La cobertura de 100% de las reservas que detienen los bancos en el Banco Central no garantiza entonces la convertibilidad del conjunto del dinero escritural emitido, sino solamente de estos activos bancarios, justamente porque los bancos no son cajas de conversión y expanden la oferta monetaria (en forma de depósitos) a partir del dinero de un “poder superior” que detienen en su activo.

Esta medida, en vez de imponer un disciplinamiento a los bancos para alinear su comportamiento con las condiciones de estabilidad sistémica de la dolarización, tienen el efecto contrario: asegurando a los bancos el acceso a las reservas internacionales (privilegiándoles con respecto a otros tenedores de depósitos en el Banco Central), les libera de tener que preocuparse por la convertibilidad de sus depósitos y reduce, por consiguiente, un eventual incentivo para un comportamiento más acorde con las necesidades sistémicas. Ante todo introduce un tratamiento desigual entre los diferentes tipos de tenedores de depósitos sin justificación alguna, ya que no contribuye a volver la dolarización más estable.

Esta cobertura privilegiada y en su totalidad de los depósitos de los bancos en el Banco Central con reservas internacionales modifica, además, la estructura del sistema monetario en su conjunto. Como hemos visto, la naturaleza de la actividad bancaria consiste en “ampliar” la oferta de medios de pago a partir de una cantidad de “medios de cancelación última” de nivel jerárquicamente superior. La obligación de la cobertura completa de las reservas bancarias despoja al Banco Central, por lo menos en lo que conciernen los depósitos bancarios, de su papel de banco y lo transforma en una mera caja de conversión. En otras palabras, se trata de la monopolización de la actividad bancaria y de sus potenciales beneficios por los bancos privados, en detrimento de los posibles beneficios para la sociedad en su conjunto si este poder estuviera compartido por el Banco Central y usado en beneficio público.

… la prohibición de financiamiento al sector público…

Esta apropiación privada del poder que emana de la actividad bancaria es también el objetivo de la modificación del artículo 56 del COMyF que prohíbe cualquier financiamiento del sector público por parte del Banco Central (14), proceso que ya inició con la ley mal llamada de “fomento productivo” de agosto 2018 (art. 40). Podría darse la impresión que esto estabilice el régimen de dolarización al impedir la “monetización de la deuda pública” que conduciría a una supuesta “emisión inorgánica” de dinero. Como hemos visto, cualquier emisión adicional de dinero en el sistema aumenta potencialmente la presión sobre las reservas internacionales, pero también hemos visto que tan importante como la cantidad, es la “calidad”, es decir, la naturaleza del circuito de crédito que inicia. Este hecho es independiente de si el ente emisor es un banco particular, un banco público o el banco central. Lo que habría que analizar es si los circuitos públicos tienden a presentar una mayor “fuga” que los diversos circuitos privados, lo que muy probablemente no se podría afirmar en términos categóricos. Esto no implica, por supuesto, que el financiamiento del gasto público sin límites por parte del Banco Central no pueda afectar el sistema monetario dolarizado. ¿Pero es realmente la prohibición categórica la solución a los retos de hacer un uso inteligente de la actividad bancaria del Banco Central? La crisis económica de la pandemia nos muestra claramente cómo la intervención adecuada de los Bancos Centrales (p.ej. financiando asignaciones emergentes etc.) puede contribuir a reducir el impacto de la crisis.

Una segunda consecuencia de esta prohibición es el encarecimiento del financiamiento público, ya que una posible fuente se bloquea por completo, y una mayor dependencia del endeudamiento externo. El costo elevado del financiamiento (sea de corto o de largo plazo) así como las implicaciones netas sobre el nivel de las reservas internacionales del endeudamiento externo tendrá que asumir la sociedad en su conjunto, o mejor dicho, los sectores que no tendrán la capacidad de descargar estos costos a otros aún más débiles.

Puede ser que el propósito de esta prohibición sea “disciplinar” al estado, empujándole a mayor austeridad en el gasto público como consecuencia de un financiamiento más caro. Se puede debatir si este objetivo sea deseable o no, y si al hacer el financiamiento más caro se logra hacer presión por mayor austeridad fiscal, o no, pero lo que parece seguro es que esta media en sí no contribuye a mayor solidez de la dolarización, sino que es el segundo ingrediente para despojar al Banco Central su naturaleza bancaria y convertirle en una caja de conversión (15).

…. y la presión para el endeudamiento público externo

El tercer elemento de la reforma discutida que afecta directamente el modo de regulación del sistema aparece en la modificación del artículo 36 y 137 del COMyF que permitiría al Banco Central ya sea contratar nueva deuda externa directamente, a nombre del estado ecuatoriano (¡!) o “recomendar” una política “para remendar la situación” (de falta de reservas internacionales) al “ente rector de las finanzas públicas”, es decir “sugerir” un endeudamiento externo adicional (16).

Esta modificación es de una gravedad considerable, ya que libera el sistema monetario en su conjunto de la restricción impuesta por la necesidad de garantizar potencialmente la conversión del dinero emitido internamente. De nuevo: la medida de “responsabilizar al sector público” de procurar las reservas internacionales necesarias para garantizar la conversión potencial del dinero emitido en el seno del sistema monetario ecuatoriano aparentemente fortalecería la dolarización, ya que el riesgo de la inconvertibilidad por falta de reservas internacionales parece ser eliminado. En la práctica, la consecuencia es nuevamente la opuesta. Este “mecanismo de protección” (backstop) público al sistema monetario libera al sistema de la necesidad de comportarse de manera coherente con la sostenibilidad de la dolarización a largo plazo. Ni los bancos, ni si quiera el banco central debe actuar de manera en que sus comportamientos sean coherentes con las necesidades sistémicas, las riendas están totalmente sueltas, cualquier comportamiento (maximizador de ganancias) es válido porque hay una socialización absoluta del costo de la obtención de las reservas necesarias para mantener la dolarización. Esta medida implica entonces una distribución francamente escandalosa entre los costos (socializados) y los beneficios (privatizadas) de un comportamiento bancario potencialmente sin restricción (únicamente dependiente de la política que el Banco Central “independiente” decida llevar adelante – pero este mismo Banco Central está eximido de la responsabilidad de crear comportamientos bancarios coherentes con la dolarización, dada la provisión de reservas internacionales garantizada por el sector público).

Peor, la aparente estabilización del régimen de dolarización, bajo cuyo pretexto se presentan estas reformas, no es más que una quimera. La capacidad del endeudamiento externo público tiene límites, incluso cuando se asume una postura sumisa frente a los mercados e instituciones internacionales, cada nuevo endeudamiento para cubrir las “necesidades de la balanza de pago” implica futuras perdidas de reservas internacionales y nuevas necesidades de endeudamiento. Este ciclo vicioso de endeudamiento externo incluso puede darse si la “terapia de austeridad” en curso haya alcanzado su objetivo (sin matar al paciente en el intento): aún en el caso de no tener necesidades fiscales, el estado se verá empujado al endeudamiento externo (o este será contratado directamente por el Banco Central “independiente”) por la única razón de tener que poner a disposición del sistema bancario nacional las reservas internacionales que resultan de su comportamiento incompatible con la estabilidad de la dolarización. No se puede excluir que esta dependencia del endeudamiento público externo en este “nuevo esquema de la dolarización” conduce, tarde o temprano, al default externo del estado, con todas las consecuencias que eso tiene, la primerísima de las que sería el fin de la dolarización misma. La insostenibilidad de este esquema queda particularmente transparente cuando se considera que el endeudamiento adicional (para “reaprovisionar” las reservas internacionales) crearía salidas netas futuras (costo de la deuda en términos de reservas internacionales) agravando así la situación inicial.(17)

Conclusión

En este breve artículo hemos revisado las exigencias que plantea la dolarización al sistema monetario ecuatoriano, iniciando con la consideración del sistema consolidado (modelo monobanco) para pasar luego al sistema realmente existente, constituido por entidades privadas integradas por el Banco Central. Hemos notado que la estabilidad de la dolarización está asegurada cuando la emisión de nuevos depósitos en el sistema será compatible con una situación equilibrada de la balanza de pagos. Hemos notado también que los incentivos de las entidades privadas, maximizadoras de ganancia, no están “naturalmente” alineadas con los requisitos sistémicos, por lo que es necesario la imposición de ciertas restricciones por parte del Banco Central (“política monetaria”). Hemos revisado tres elementos fundamentales de las reformas planteadas al COMyF: la organización en 4 “sistemas” de la hoja de balance del Banco Central, la prohibición de cualquier financiamiento del sector público por parte del Banco Central y un rol de “garante” de disponibilidad de reservas internacionales para el estado ecuatoriano.

Hemos identificado las siguientes posibles consecuencias sobre el sistema monetario ecuatoriano:

  • la transformación del Banco Central en una especie de caja de conversión, lo que implica la apropiación privada de los beneficios de la actividad bancaria, privando al sector público ecuatoriano de una posible fuente de financiamiento barato y/o de emergencia
  • como consecuencia de lo anterior y por la obligación de poner a disposición del sistema monetario las reservas internacionales requeridas una fuerte presión hacia un endeudamiento público externo acelerado y,
  • para el sistema monetario en su conjunto, una reducción de factores disciplinarios debido al acceso garantizado para los institutos de depósitos (ante todo bancos privados) a reservas internacionales (que cubren en su totalidad las reservas de estos institutos en el Banco Central, pero no los depósitos emitidos por ellos).

La reforma propuesta se presenta como una medida para “garantizar la integridad de la dolarización”. Para lograr eso, debería conducir a la reorganización del sistema monetario en el sentido que alinea en mayor medida el comportamiento de los bancos (y demás institutos de depósitos) con los requisitos de estabilidad de la dolarización (garantizar la conversión de depósitos en “dólares auténticos” a pedido). Sin embargo, las medidas aquí discutidas tienen más bien el efecto contrario: sueltan las riendas “estructurales” al comportamiento de los bancos y, en combinación con la “autonomía” propuesta en las mismas reformas con respecto al poder ejecutivo que hacen una “coptación” del Banco Central por los mismos intereses de las entidades a regular más probable, reduce la coherencia entre el comportamiento de las instituciones y las necesidades sistémicas de la dolarización.

Si no conduce a una estabilización de la dolarización, ¿qué objetivos se persiguen con estas reformas? Esto quizás puede apreciarse con mayor claridad si se evalúa diferentes trayectorias futuras posibles de la economía ecuatoriana dolarizada. La primera es que el “ajuste estructural” llevado adelante “con la ayuda” del FMI (reducción del gasto público, “devaluación interna”: reducción de salarios y otros costos), conduce a una depresión interna tan severa que restablece, en conjunto a las divisas generadas por la privatización-venta al exterior masiva de activos públicos y de “naturaleza transformada en recursos”, a largo plazo la sostenibilidad de la dolarización. Esto implicaría sin duda una reducción del negocio de emisión de los bancos privados. Para este caso, la reforma compensa las pérdidas otorgando la casi-exclusividad de la actividad bancaria a las entidades de depósito (en detrimento de las actividades que el mismo Banco Central podría llevar adelante) y con los beneficios que derivan de una menor regulación de sus actividades (tasas de interés, comisiones).

La alternativa a este escenario es que no se alcanza una estabilización de la balanza de pago (hay que considerar que está tendría que ser aún más severa porque el modelo aplicado no considera otras medidas “protectoras” de la balanza de pagos como el impuesto a la salida de divisas e impuestos especiales a las importaciones: ver carta de intención con el FMI), lo que conduce a una dinámica de endeudamiento externo cada vez mayor al estilo “Ponzi” en la que es necesario endeudarse no solamente para pagar la deuda existente, sino también para pagar los intereses de la misma, lo que conduce a una espiral acelerada de endeudamiento hasta terminar en el default y fin de la dolarización.

En este caso, la reforma garantiza a los bancos un acceso privilegiado a las reservas internacionales durante todo el trayecto hacia el choque final.

Una reforma verdaderamente preocupada por la sostenibilidad de la dolarización debería no tanto “proteger” a las entidades de depósito (¿las más poderosas?) de las eventuales consecuencias negativas de su comportamiento (creando un riesgo moral) sino al revés obrar por una mayor coherencia del sistema alineando los intereses de las entidades privadas con la estabilidad del sistema en su conjunto y el mantenimiento de la dolarización. Esto implicaría necesariamente un Banco Central (y un ente de regulación del sistema financiero) más “autónomo” de los intereses de las entidades cuyo comportamiento tiene que ser regulado para poder imponer las exigencias sistémicas a los actores privados.

Bibliografía

Aglietta, M. (1996) Orden monetario y bancos centrales, Cuadernos de Economía, v. XV, n. 24, Bogotá, 1996, páginas 55-87.

Festré, A., & Nasica, E. (2009). Schumpeter on money, banking and finance: An institutionalist perspective. The European Journal of the History of Economic Thought, 16(2), 325–356.

Minsky, H. P. (1986). Stabilizing an unstable economy: A Twentieth Century Fund report. Yale Univ. Press.

Rossi, S. (2007). Money and payments in theory and practice. Routledge.


(*) Docente de la Facultad de Ciencias Económicas, UCE. Comentarios y/o críticas muy bienvendidos a esmeyer@uce.edu.ec . Agradezco de corazón a Diego y Alejandra por sus comentarios atinados.

(13)           Art. 33.- Balance del Banco Central. La Junta de Política y Regulación Monetaria y Financiera deberá establecer políticas orientadas a velar por la calidad y liquidez de los activos del balance del Banco Central del Ecuador, para respaldar apropiadamente sus pasivos, y emitirá la normativa necesaria para el catálogo de cuentas, los registros contables y la elaboración de los estados financieros del Banco Central del Ecuador. (…)

(14)           39. Sustituir el artículo 56, por el siguiente:
Artículo 56.- Prohibición de la financiación monetaria. El Banco Central no proporcionará financiamiento directo ni indirecto al gobierno central, al ente rector de las finanzas públicas, a los gobiernos autónomos descentralizados ni a las instituciones de propiedad pública. Esta prohibición incluye: 1.  La concesión por el Banco Central de cualquier préstamo directo o indirecto, o anticipo a corto plazo al sector público; 2. La emisión de garantías por parte del Banco Central para las transacciones financieras realizadas por el sector público.) 3. Cualquier transacción financiera por parte del Banco Central con cualquier tercero que constituya una condición previa para las operaciones de préstamo realizadas por el sector público.
Se exceptúa de estas prohibiciones a las operaciones contingentes necesarias para la actividad de comercio exterior del sector público bajo las condiciones establecidas por el Directorio del Banco Central del Ecuador; y, El Banco Central no comprará valores emitidos por el Estado, por ninguna entidad estatal o por cualquier otra entidad pública, sin perjuicio de la recapitalización contemplada en el artículo
29 de este Código. Esta prohibición incluye la renovación y canje de todos aquellos valores públicos que posea el Banco Central del Ecuador.

(15)           Para mayor detalle acerca de los diferentes mecanismos para financiar un déficit público y sus costos se puede consultar el siguiente artículo: https://dolarizacionec.wordpress.com/2019/10/10/paquetazo-autonomia-del-banco-central-y-dolarizacion/

(16)           “26: Sustituir el artículo 36 por el siguiente:
Artículo 36.- Funciones. El Banco Central del Ecuador tiene las siguientes funciones: (…) 17.  A nombre del Estado ecuatoriano, podrá contratar créditos externos para el
financiamiento de la balanza de pagos y para atender necesidades de liquidez, con la
aprobación del Comité de Deuda y Financiamiento”. Complementa esta modificación la sustitución del artículo 57 que elimina el apartado 2 que se refiere al control por parte “[d]e la Contraloría General del Estado para la verificación del cumplimiento de las regulaciones y resoluciones emitidas por la Junta de Política y Regulación Monetaria y Financiera y del propio Banco Central del Ecuador, de la ejecución de los instrumentos de política monetaria señalados en este Código, de la gestión de los activos financieros, del funcionamiento del sistema central de pagos y de la evaluación del sistema de gestión de riesgos del Banco Central del Ecuador.” (código vigente) para limitar el control exclusivamente a: ” Artículo 57.- Control externo. El Banco Central del Ecuador está sometido al control de la Contraloría General del Estado por el uso de los recursos públicos, en la parte correspondientes a la gestión administrativa del Banco.”

                Adicionalmente el punto 61: Sustituir el artículo 137 por el siguiente:  Artículo 137.- Reservas Internacionales y Activos Externos. (…) En caso de que la reserva internacional disminuya o, pueda disminuir o alcanzar niveles que puedan poner en peligro las políticas del Banco Central del Ecuador, incluida la regla de respaldo establecida en este Libro, y el Banco Central del Ecuador no pueda remediar dicha disminución, el Directorio recomendará una política al ente rector de las finanzas públicas para remediar esta situación (resaltado nuestro). La recomendación del Banco Central del Ecuador se basará en un informe que incluya las causas que llevan a la disminución de la reserva.

(17)           Aquí se puede apreciar la diferencia fundamental entre endeudamiento externo con efectos positivos netos sobre la balanza de pagos (p.ej. porque contribuye a una menor dependencia de importaciones) y aquel que agrava la situación (endeudamiento para cubrir las salidas netas de divisas para la economía nacional que da lugar a salidas netas futuras adicionales exigiendo un endeudamiento adicional, etc. Se trata de un esquema de financiamiento “Ponzi” a nivel de la economía nacional en su conjunto (sobre la noción de finaciamiento “Ponzi” se puede consultar Minsky (1986)).

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