Por: Pablo Iturralde Ruiz
En junio de 2025, en menos de 72 horas, Ecuador aprobó dos leyes orgánicas complementarias: la Ley Orgánica de Solidaridad Nacional, orientada a afrontar un conflicto armado interno mediante medidas financieras, tributarias y de seguridad, y la Ley Orgánica de Inteligencia, que establece un nuevo marco legal para el Sistema Nacional de Inteligencia. A continuación, vamos a analizar cómo cada ley configura sus fuentes de financiamiento (públicas y privadas), sus efectos en recaudación tributaria, gasto público e incentivos fiscales.
Comparación de las dos leyes
| Elemento | Ley de Solidaridad Nacional | Ley de Inteligencia |
| Incentivos tributarios | Art. 13: Deducción IR por donaciones | No previsto |
| Ingresos por incautación anticipada | Art. 15 y 16: Entrega inmediata y apropiación estatal | No contempla incautaciones |
| Uso de fondos reservados | No regulado explícitamente | Art. 52: Gasto reservado con auditoría confidencial |
| Contratación de privados | No regulada | Art. 20: Servicios de inteligencia privados autorizados |
| Transparencia presupuestaria | Parcial (registros contables y SRI) | Baja (clasificación y auditoría cerrada) |
| Reglas de fiscalización | Sujeta al régimen ordinario tributario | No sujeta a control legislativo o auditoría pública |
| Impacto redistributivo | Asimétrico, según capacidad de donar | Concentrado en el aparato de seguridad centralizado |
Fuentes de financiamiento
Ley de Solidaridad Nacional (LSN): Establece una combinación de fuentes públicas y privadas que pretende financiar las medidas de seguridad y reconstrucción en zonas de conflicto. En cuanto a fuentes públicas, habilita la reasignación de recursos estatales existentes con control central: cualquier nueva erogación presupuestaria derivada de esta ley requiere la aprobación previa del Ministerio de Economía y Finanzas. No se crea explícitamente un fondo estatal nuevo; en su lugar, la financiación pública provendrá de partidas presupuestarias ya existentes o reasignadas, incluyendo aportes de Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADs). De hecho, en una disposición reformatoria se permite a los GAD provinciales y municipales destinar hasta el 10% de su presupuesto anual para apoyar a las fuerzas del orden mediante donación de bienes y servicios.
Esta medida traslada recursos públicos locales hacia fines de seguridad nacional, bajo la justificación de solidaridad en un contexto de crisis (art. 13).
En cuanto a fuentes privadas, la LSN habilita explícitamente la recepción de donaciones a las fuerzas del orden (Fuerzas Armadas y Policía Nacional). El Artículo 4 dispone que las fuerzas del orden “podrán recibir donaciones de bienes inmuebles, equipamiento o suministros nuevos, en condiciones óptimas para su uso, que serán destinados a la protección interna, el mantenimiento del orden público y la seguridad ciudadana”. Estas donaciones pueden provenir tanto de actores nacionales como internacionales: “podrán provenir de contribuyentes nacionales o de organismos, gobiernos o entidades internacionales”.
Es decir, se involucra financiamiento privado doméstico (empresas y ciudadanos) y cooperación externa (gobiernos u organismos internacionales) para sostener el esfuerzo de seguridad.
La LSN también incorpora incentivos tributarios para estimular el financiamiento privado, donde los contribuyentes nacionales que donen en especie obtienen una rebaja en su Impuesto a la Renta equivalente al valor de la donación, hasta un 30% del impuesto causado en ese período fiscal (Art. 4 y disposición primera).
En la práctica, esto convierte a las donaciones en mayor gasto tributario: por cada dólar de bienes donado, el contribuyente recupera hasta 30 centavos vía menor impuesto, mientras que el Estado asume ese 30% como menor recaudación.
Otra fuente de recursos contemplada es la incautación de bienes provenientes de economías criminales ligadas al conflicto. El Artículo 12 prevé que todos los activos (muebles, inmuebles, dinero, ganancias, etc.) en posesión o uso de personas vinculadas a grupos armados organizados serán incautados y ocupados por las fuerzas del orden, para luego ser entregados a las instituciones estatales competentes a fin de transferir su titularidad a favor del Estado. Y establece quién administrará estos activos: “Los bienes muebles e inmuebles serán administrados por la Secretaría Técnica de Gestión Inmobiliaria del Sector Público…; y, los valores, dinero en efectivo, ganancias u otros, por el ministerio rector de las Finanzas Públicas”. En otras palabras, los bienes incautados pasan a la administración pública (bienes físicos bajo la entidad de inmuebles del Estado, y el dinero bajo el Ministerio de Finanzas) conforme a la normativa vigente. En términos fiscales, esto puede significar incorporaciones patrimoniales o ingresos por eventual venta de esos activos en subastas públicas, que potencialmente podrían destinarse a financiar gastos de seguridad o reparación.
Ley Orgánica de Inteligencia (LOI):
El financiamiento de la nueva estructura de inteligencia nacional recae fundamentalmente en fondos públicos, pero con un régimen particular. La LOI establece la creación de un fondo permanente de gastos especiales exclusivo para las operaciones de inteligencia y contrainteligencia. Según el Artículo 13, “la entidad rectora del Sistema Nacional de Inteligencia dispondrá de un fondo permanente de gastos especiales asignados para las operaciones de inteligencia y contrainteligencia… cuyo uso no se someterá a las normas previstas en la ley que regula el sistema nacional de contratación pública”.
Esto significa que el presupuesto de inteligencia tendrá una partida especial dentro del Presupuesto General del Estado (PGE), destinada a gastos reservados de inteligencia, exenta de los procedimientos ordinarios de contratación pública.
En efecto, la ley explicita que este fondo constará en el PGE con un monto global de conocimiento público, pero el detalle de sus asignaciones de gasto será información clasificada. Adicionalmente, “en atención a la naturaleza de las operaciones de inteligencia… la gestión de estos fondos no se someterá a las normas previstas en la legislación tributaria” (art. 13). Lo que implica que el manejo del fondo se libera de ciertas obligaciones tributarias formales (por ejemplo, podría exceptuarse de retenciones o registro tributario convencional de sus transacciones), buscando mayor discreción operacional pero haciéndolo más opaco.
Adicionalmente, la LOI menciona la posibilidad de cooperación con actores privados en términos operativos. Establece la coordinación y cooperación con personas jurídicas o naturales, públicas o privadas en el marco del Sistema de Inteligencia. Esto podría traducirse en contratación de servicios o adquisiciones a proveedores privados, especialmente dado que la ley exime al fondo de inteligencia de las reglas de contratación pública, permitiendo contratar de forma directa y reservada a empresas o consultores privados para equipos, tecnología, informantes, etc.
En resumen, el financiamiento público de la inteligencia se caracteriza por su naturaleza opaca (fondos secretos en el presupuesto nacional), independencia de control legislativo (la entidad de inteligencia es autónoma en el manejo de sus recursos) y flexibilidad financiera (sin licitaciones públicas ni controles tributarios habituales).
Efectos en la Recaudación Tributaria e Incentivos Fiscales
Lo dijimos antes, en la LSN, la introducción del incentivo tributario permite a personas y empresas descontar hasta el 30% del impuesto a la renta causado si realizan donaciones a las fuerzas del orden. Este mecanismo no actúa sobre la base imponible sino directamente sobre el impuesto a pagar, lo que lo convierte en un beneficio considerable para quienes tienen altas cargas fiscales. En la práctica, el Estado renuncia a recaudar millones a cambio de que actores privados decidan, discrecionalmente, financiar equipamiento de seguridad pública.
Esta medida equivale a una privatización parcial del gasto público:
El erario deja de percibir ingresos que son canalizados directamente a través de la voluntad de grandes contribuyentes, sin pasar por los filtros y prioridades del presupuesto general.
Aunque se exige al Ministerio de Finanzas que evalúe anualmente su impacto, el beneficio es inequitativo y favorece a grandes empresas con capacidad de donar, mientras excluye a pequeños contribuyentes. Además, se erosiona la progresividad tributaria, ya que el incentivo no tiene carácter reembolsable ni es proporcional al ingreso, sino al impuesto causado.
En suma, se institucionaliza una forma de gasto tributario que transfiere recursos fiscales hacia la seguridad sin debate democrático ni planificación centralizada, favoreciendo a quienes ya concentran poder económico.
Por otro lado, fuera de la rebaja por donaciones, la LSN habilita en términos generales la posibilidad de “incentivos económicos” orientados a la reactivación productiva en zonas afectadas por el conflicto, que podrían incluir incentivos tributarios. El Artículo 16 faculta al Presidente de la República a establecer anualmente, vía decreto, incentivos económicos para pequeños y medianos productores, emprendedores y actores de la economía popular de zonas afectadas, a fin de impulsar su recuperación. Aunque la ley no detalla la naturaleza de estos incentivos, en la práctica podrían ser exoneraciones tributarias locales, reducción de aranceles, créditos preferenciales u otras facilidades económicas. Cualquier incentivo de este tipo tendría un costo fiscal implícito (pérdida de ingresos o aumento de gasto tributario).
Hacia un régimen fiscal de excepción securitaria
Las dos leyes representan una transformación del régimen fiscal ecuatoriano, en la que el gasto público se reconfigura bajo criterios de excepcionalidad, discrecionalidad y priorización militar-policial. A través de incentivos tributarios, habilitación de partidas presupuestarias reservadas, uso operativo de bienes incautados y alianzas con el sector privado, se habilita un sistema paralelo de financiamiento para la seguridad del Estado, ajeno a los controles democráticos ordinarios de planificación, rendición de cuentas y evaluación fiscal.
El uso de bienes incautados como fuente de recursos operativos para las fuerzas del orden introduce un riesgo estructural: la conversión de la persecución penal en mecanismo de financiamiento institucional. Esta lógica puede incentivar prácticas de incautación anticipada, debilitar la independencia de la justicia, y generar conflictos entre agencias estatales por el control de activos. Además, se crea un espacio institucional sin responsabilidad patrimonial clara ni auditoría efectiva, lo que habilita el uso arbitrario de bienes públicos y favorece la corrupción.
Simultáneamente, mientras las funciones sociales del Estado -educación, salud, protección social- continúan sometidas a restricciones presupuestarias impuestas por reglas fiscales, techos de gasto y fondos de estabilización, las instituciones militares y policiales acceden a un flujo creciente de recursos por vías no convencionales. Esto genera un doble régimen fiscal: uno disciplinado, austero y condicionado para las políticas públicas con enfoque social, y otro expansivo, opaco y sin techo para las funciones coercitivas del Estado.
A largo plazo, este modelo puede erosionar la progresividad tributaria, debilita la legitimidad del sistema fiscal, y consolida un Estado cuyo fortalecimiento se concentra en su brazo represivo, mientras otras dimensiones del desarrollo quedan subordinadas o precarizadas. La prioridad estructural otorgada a la seguridad, sin una evaluación de eficiencia ni mecanismos adecuados de rendición de cuentas, puede desbalancear el equilibrio fiscal no por exceso de inversión social, sino por gastos privilegiados sin control institucional.
En suma, estas leyes no solo alteran la estructura del gasto público, sino que transforman el carácter de funciones esenciales del Estado: de garante de derechos y servicios, hacia un aparato centrado en la coerción y el control. La revisión estructural de este marco legal es urgente si se desea evitar la consolidación de un Estado fuerte en represión, pero cada vez más débil en sus funciones sociales, democráticas y redistributivas.
Referencias:
Asamblea Nacional del Ecuador. (10 de junio de 2025). Ley Orgánica de Solidaridad Nacional. Registro Oficial, Suplemento 56. Quito, Ecuador. Recuperado de: https://esacc.corteconstitucional.gob.ec/storage/api/v1/10_DWL_FL/eyJjYXJwZXRhIjoicm8iLCJ1dWlkIjoiNDgxOGVjYzUtYTVjYi00Njk5LWFiZmQtODMxMTJlM2Q2Yjk0LnBkZiJ9 .
Asamblea Nacional del Ecuador. (11 de junio de 2025). Ley Orgánica de Inteligencia. Registro Oficial, Suplemento 57. Quito, Ecuador. Recuperado de: https://esacc.corteconstitucional.gob.ec/storage/api/v1/10_DWL_FL/eyJjYXJwZXRhIjoicm8iLCJ1dWlkIjoiNTgwNmVmZjctNGVlZS00MmY4LThlOTYtNjhiYmNlNTc1ZGQ4LnBkZiJ9 .
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