Al hablar de políticas públicas para administrar el comercio internacional la discusión se suele restringir a aranceles y cuotas de importación. De hecho, cuando se «publicitan» (ese es el término más adecuado) acuerdos de comercio exterior, el interés suele centrarse casi exclusivamente en los aranceles.
Sin embargo, con el esfuerzo mundial por reducir aranceles, que se observa en el descenso de los aranceles promedio a nivel mundial, y la emergencia de tratados de libre comercio, los países se vieron en la necesidad de utilizar otros instrumentos, entre ellos las medidas de regulación de la calidad, a saber: la reglamentación técnica (OTC) y las medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF).
En términos generales, la reglamentación técnica se refiere a productos manufacturados o industriales, y las medidas sanitarias y fitosanitarias a productos de agricultura, ganadería y pesca. Este tipo de medidas pueden ayudar a mitigar los efectos de externalidades de producción y consumo. Además, facilitan el acceso al mercado a través de la estandarización de productos, garantía de la calidad, se corrigen asimetrías de información; hay beneficios para el productor si al cumplir estándares, con sus costos asociados, tiene más demanda porque el acceso garantizado al mercado. Esto sin duda tiene el potencial de mejorar el bienestar. Sin embargo, sus efectos directos sobre el comercio internacional las han convertido también en instrumentos para restringir o direccionar importaciones (ver Bacchetta y Beverelli, 2012).
La regulación de la calidad es, con mucho, la más presentes de las medidas no-arancelarias descritas por la OMC. En términos de restricción del comercio, puede llegar a tener un impacto mucho mayor que los aranceles: mientras que los últimos se encuentran sujetos a la elasticidad precio de los productos, la primera puede representar condiciones virtualmente imposibles de cumplir. La mayoría de estudios de impacto se basan en estudios de caso y ejemplos anecdóticos, y los intentos de cuantificar el impacto a través de suponer equivalencias con las medidas arancelarias tienen varios problemas conceptuales y formales.
La regulación de la calidad y las exportaciones
De acuerdo con Olper (2017), los OTC y las MSF son impuestas principalmente por países desarrollados, aunque existe un aumento reciente en las medidas impuestas por países en desarrollo (como China, India o Brasil), lo que explica que la implementación de estándares sea una preocupación importante para los exportadores desde los países en desarrollo hacia los países desarrollados. Las restricciones no arancelarias son particularmente perjudiciales para empresas pequeñas, que no pueden afrontar los gastos de cumplimiento o certificación de cumplimiento (Frohberg et al, 2006, p. 14).
Por ejemplo, en China el 71% de las empresas exportadoras y el 39% de los productos exportados se encuentran restringidos por reglamentación técnica (Zhang et al., 2018, p. 23). En Ecuador, en un estudio llevado a cabo por el Centro de Comercio Internacional, 1 de cada 5 empresas exportadoras ecuatorianas «dicen confrontar una situación gravosa relacionada a las MNA [medidas no-arancelarias]». Cuando este Observatorio realizó un artículo acerca de una posible adhesión a la Alianza del Pacífico, hizo notar que las medidas de regulación de la calidad de los países miembros deberían ser un tema a tomar en cuenta:
El principal obstáculo para ingresar a estos mercados o ampliar el acceso a los mismos no son los aranceles, sino los obstáculos técnicos al comercio: normas técnicas, normas sanitarias y normas fitosanitarias. Como ejemplo, tenemos el caso del camarón ecuatoriano para ingresar a México. El arancel está en apenas un 15%. En el 2014, el camarón ecuatoriano logró el 11% del total de las importaciones de crustáceos. Sin embargo, hoy ya no logra ingresar al enorme mercado mexicano. La razón: normas sanitarias.
El marco de la OMC
La preocupación en el seno de la OMC respecto a este tipo de medidas se ha expresado a través de dos instrumentos, generados producto de las negociaciones de la Ronda de Uruguay (en la cual también se creó la OMC): el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio y el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias.
Estos acuerdos incluyen un compromiso de los países, de notificar a la OMC las medidas que implementen con un tiempo prudencial para que el resto de países puedan prepararse o realizar observaciones a las medidas implementadas. En el siguiente gráfico se puede observar estas notificaciones desde que se implementaron los acuerdos hasta septiembre de 2018. Como se puede observar en el siguiente gráfico, los países que más medidas han notificado son los Estados Unidos de América, China, Brasil y la Unión Europea, y existen más notificaciones vigentes de medidas sanitarias y fitosanitarias que de reglamentación técnica, pero pasa lo inverso en cuanto a las medidas en preparación. Llama la atención la relación entre las medidas en preparación con respecto a las ya notificadas, en todos los países, lo cual debería ser una señal de alerta para todos los productores de exportación, como se mencionó previamente.
Debe mencionarse que no todas las medidas adoptadas por los países son notificadas a la OMC, aunque es previsible que, si va a tener una afectación en el comercio internacional, el país opte por notificar para evitar futuras preocupaciones de sus socios comerciales.
Un indicador más relevante al momento de evaluar si estas medidas son restricciones al comercio es el número de «Preocupaciones comerciales específicas» presentadas antes la OMC. La mayoría son presentadas frente a la Comisión de Obstáculos Técnicos al Comercio de la OMC. Como puede observarse, el cuadro lo vuelven a liderar la Unión Europea, China y Estados Unidos de América, esta vez con una distancia mucho más considerable respecto a otros países.
En el siguiente gráfico puede observarse el número de preocupaciones respecto a reglamentación técnica presentadas por primera vez, y el número de veces en las que los países han insistido o se han adherido a preocupaciones comerciales previamente presentadas. Nuevamente, este cuadro lo lidera la Unión Europea junto con China; los casos de Estados Unidos y Corea son particulares, porque en ellos se presentan más preocupaciones originales.
Algunas medidas pueden tener una aplicación más amplia y otras una aplicación más estrecha. Así, un reglamento técnico puede afectar a un solo tipo de producto (por ejemplo, máquinas de afeitar), o puede afectar a un grupo amplio de productos (por ejemplo, rotulado para productos alimenticios).
De la misma forma, una medida, aunque sea de aplicación amplia, puede no tener ningún efecto real sobre el comercio internacional (por ejemplo, si su sistema de verificación es flexible, como es el caso de las autodeclaraciones) o ser absolutamente restrictivo.
Los acuerdos de la OMC también obligan a los Estados miembro a
utilizar estándares internacionales como base técnica de sus leyes y regulaciones locales, a menos que los estándares sean «inefectivos o inapropiados» para alcanzar un objetivo específico de política pública. (Büthe y Mattli, 2011, p. 6) [Traducción propia]
La definición de los «estándares internacionales» es un problema en sí mismo.
Una característica distintiva de los reguladores globales como ISO, IEC e IASB no es sólo el que sean organismos privados, sino que son lo que se puede llamar instituciones reguladoras focales – indiscutidos e indiscutibles en su respectiva área. (Büthe y Mattli, 2011, p. 9) [Traducción y énfasis propios]
Por construcción, las normas internacionales tenderán a adaptarse a las prácticas comunes en los grandes actores globales (empresas transnacionales, países desarrollados) y a dejar de lado a los pequeños actores globales (como Ecuador, que participa en menos del 0,1% de la producción mundial).
Subyacente, se encuentra la suposición debatible de idoneidad de los estándares internacionales para las necesidades locales, y la presunción de los estándares locales como barreras al comercio. Inclusive cuando se trata de asunto de salud y seguridad humanas, el país que establece una regulación al respecto se ve obligado a probar que esta no es una barrera al comercio. En la práctica, las preocupaciones comerciales se ponen por encima de todos los demás objetivos de política pública.
Esto es más significativo cuando, de acuerdo con Drahos (en Drahos, 2017, p. 252), un solo país ha sido el más importante actor en la diseminación de modelos regulatorios desde la Segunda Guerra Mundial, en gran parte gracias al rol que cumplen sus multinacionales.
Un elefante en el cuarto: la regulación privada
Frecuentemente se suele olvidar que existen otros actores en el comercio internacional que no están sujetos a ningún foro multilateral. Las empresas transnacionales constituyen enormes economías centralmente planificadas, que pueden utilizar su participación en el mercado para definir sus propias normas, a veces sin el concurso de ninguna autoridad, otras a través del cabildeo con las autoridades o a través de la manipulación de la opinión pública.
De hecho, las empresas transnacionales pueden adoptar definiciones técnicas a través del uso de patentes o a través de sus políticas internas de calidad, que incluyen:
- Funcionalidad del producto (el diseño y elaboración de un producto debe acoplarse a cumplir un fin específico)
- Características de producto (tamaño o forma, como es el caso de los plátanos)
- Procesos de producción (la forma en la que un producto es producido, como las políticas laborales)
Las corporaciones pueden establecer las reglas o estándares dentro de sus cadenas de suministro con sus fabricantes o proveedores […]. Compañías que desean convertirse en proveedores de Apple, por ejemplo, deben someterse a sus condiciones laborales y medio ambientales, y demostrar el cumplimiento mediante auditorías de terceras partes o el riesgo de perder contratos. (Tusikov en Drahos, 2017, p. 344) [Traducción propia]
Otros actores que inciden en las regulaciones técnicas son los Organismos No Gubernamentales. A pesar de que estas organizaciones guardan la apariencia de representar a la sociedad civil, siempre cabe la posibilidad de que estas mantengan fuertes relaciones con corporaciones interesadas en las normativas, o hayan convertido al certificado en un negocio.
Finalmente, existen regulaciones privadas adoptadas en función del mercadeo. Las empresas o grupos de empresas pueden crear sellos que supuestamente diferencian al producto en beneficio del consumidor, pero que realmente no tienen ningún respaldo científico (Thornstensen, 2015, p. 2). En el Ecuador se presentó un caso de impacto mediático cuando varias empresas abusaron de la denominación «light» en sus productos.
El caso ecuatoriano
De acuerdo con el estudio antes citado del Centro de Comercio Internacional, entre el año 2015 y 2016, dentro de un grupo reducido de importadores, el 62% de estos declararon enfrentar medidas no-arancelarias gravosas; mientras que en un grupo más numeroso de empresas que importan y exportan, sólo un 6% declararon que enfrentaban medidas no arancelarias gravosas para sus importaciones. Anteriormente ya nos referimos a los obstáculos que enfrentan los exportadores con medidas no-arancelarias de nuestros socios comerciales.
Para el año 2013, el Ecuador contaba más bien con un acervo normativo limitado y una capacidad regulatoria poco desarrollada, en gran parte debido a la corporativización de los espacios de decisión.
En este sentido, el esfuerzo ecuatoriano por generar regulaciones de calidad no puede considerarse como algo aislado al contexto internacional, más bien, pareciere ser una respuesta a las regulaciones de calidad de sus socios comerciales.
De hecho, la misma CEPAL (2016, p. 112-113) reconoció un esfuerzo en este sentido.
Sin embargo, a partir del año 2015, las reglamentaciones técnicas sufrieron considerables modificaciones y se implementó una suerte de desreglamentación criolla, que incluía:
- Modificación de reglamentación técnica, para facilitar su cumplimiento por parte de importaciones, frente al cumplimiento por parte de productores nacionales.
- Se puso explícitamente al interés comercial por encima de los objetivos de la reglamentación técnica, a través de resoluciones del órgano de comercio exterior.
- A través de un acuerdo ministerial se homologó automáticamente todos los estándares europeos, en una suerte de armonización unilateral. Este comportamiento, además, fue claramente discriminatorio con otros socios comerciales.
- Algunos reglamentos técnicos nunca llegaron a emitirse, a pesar de su importancia para la salud y seguridad humanas.
- El Servicio Nacional de Estandarización y Normalización (INEN) ha declarado una moratoria regulatoria. Aún se desconoce el alcance de esta moratoria, pero, en todo caso, parece una medida que nos debilita como país frente a las regulaciones de calidad del resto del mundo.
Temas relacionados:
- Los «obstáculos técnicos al comercio» y las «medidas sanitarias y fitosanitarias» no son los únicos instrumentos para-arancelarios. Una fuente de referencia acerca de la diversidad y gran versatilidad de estas medidas se puede encontrar en la OMC. Entre ellas se encuentran las medidas anti-dumping, las medidas administrativas de aduana, las licencias, las cuotas de importación y los subsidios de exportación.
- Algunas de las definiciones técnicas privadas pueden estar relacionadas con prácticas cuestionables, como es el caso de la obsolescencia programada. La regulación privada es un elemento importante del estudio de las cadenas globales de valor.
- Si bien los medios suelen centrarse en los efectos arancelarios de los acuerdos comerciales, estos últimos suelen tener un capítulo destinado exclusivamente a medidas sanitarias y fitosanitarias, y otro dedicado a reglamentación técnica. A los efectos de estos acuerdos sobre las medidas para la calidad en los distintos países se lo suele conocer como «armonización». La armonización es un tema de preocupación en los acuerdos comerciales Norte-Sur. Países que adoptan de forma rigurosa normativa extranjera en un esfuerzo de armonización pueden llegar a restringir sus propias exportaciones.
Para este artículo se agradecen los aportes y comentarios de Juan Carlos Serrano Mera, aunque el contenido es exclusiva responsabilidad del autor.
Observatorio de la dolarización 
3 comentarios en “Comercio internacional y regulación de la calidad”