La propiedad de los bancos centrales

Por su pertinencia, se presenta a continuación una traducción de un artículo originalmente publicado en Bank Underground, un blog de funcionarios del Banco de Inglaterra, el 18 de octubre de 2019 (archivado aquí), escrito por David Bholat y Karla Martinez Gutierrez. Se incluyen los enlaces originales. El resaltado es añadido.

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Los bancos centrales alrededor del mundo poseen diferentes estructuras de propiedad. En un extremo del espectro se encuentran bancos centrales como el Banco de Inglaterra que son completamente propiedad del sector público. En el otro extremo se encuentran bancos centrales como la Banca de Italia cuyos accionistas son entidades totalmente privadas. Y también hay bancos centrales, como el Banco de Japón, que se encuentran entre ambos extremos.  Pero, ¿qué tan importantes son estas diferencias?

En esta entrada de blog exploramos la variedad histórica y mundial de las estructuras de propiedad de los bancos centrales. Además, sugerimos algunas áreas para futuras investigaciones en el tema.

La separación de la propiedad y el control del banco central

La propiedad es un concepto complejo, un conjunto de derechos y responsabilidades. En lenguaje ordinario, si yo digo que poseo una bicicleta, esto implica que yo poseo la bicicleta y puedo usarla como me plazca. La propiedad implica control.

Sin embargo, como Thorstein Veblen, Adolf Berle y Gardiner Means observaron por primera vez, en las corporaciones modernas el control a veces se separa de la propiedad. Los propietarios de las corporaciones (accionistas) usualmente están alejados de sus operaciones diarias. En cambio, ordinariamente  el control de los recursos de la corporación es ejecutado por su administración. Por tanto, decir que poseo acciones en una corporación tiene un significado mucho más limitado que decir que poseo una bicicleta. En el caso de una empresa en la forma de sociedad, estoy diciendo principalmente que tengo un interés financiero en el negocio; específicamente, que poseo un derecho residual en las ganancias  de la empresa después que todos los demás reclamantes, como empleados, acreedores y el gobierno (impuestos), hayan sido pagados.

Veblen, Berle y Means desarrollaron sus ideas teniendo en mente empresas del sector privado con fines de lucro. Aun así, la distinción que ellos bosquejaron entre propiedad y control es sorprendentemente aplicable a la mayoría de los bancos centrales modernos. Los propietarios de los bancos centrales, mayoritariamente gobiernos, son usualmente responsables de realizar nombramientos ejecutivos y de recibir una parte de las ganancias de los bancos centrales. El control diario del banco central se delega a la gerencia mayor y a los comités de política.

Mientras que tanto los bancos centrales modernos como las empresas modernas se caracterizan por una separación entre su propiedad y su control, existen diferencias claves en sus objetivos organizacionales. El propósito de la mayoría de empresas del sector privado es la persecución de ganancias para sus accionistas. En contraste, los bancos centrales típicamente poseen mandatos estatutarios basados en metas económicas– e.j. estabilidad de precios, estabilidad financiera y funcionamiento de los mercados. Esto ocurre independientemente de si los bancos centrales son completamente propiedad del gobierno o, como en los variados casos detallados posteriormente en este mismo texto, sus reclamantes residuales son entidades del sector privado.

En consecuencia, el problema de la propiedad del banco central es considerado de marginal importancia por la mayoría de académicos. Aun así, en el presente, cuando la base constitucional de los bancos centrales está recibiendo atención renovada, el problema de la propiedad del banco central es un tema destacado para su revisión (Goodhart y Lastra 2017; Tucker 2018). En lo que sigue, ofrecemos una revisión de la variedad histórica y mundial de las estructuras de propiedad de los bancos centrales.

La nacionalización de la banca central

A inicios del siglo XX, existía una mezcla aproximadamente uniforme de bancos centrales con accionistas del sector público y privado (Figura 1). Aquello cambió a mediados del siglo. Algunos bancos centrales establecidos, como el Banco de Inglaterra, fueron nacionalizados (Figura 2). Al mismo tiempo, casi todos los bancos centrales creados en estados post-coloniales se establecieron con esquemas de propiedad total del Estado. Para el final del siglo, solo se mantenía un puñado de bancos centrales con accionistas del sector privado.

Si bien actualmente predominan los bancos centrales de propiedad estatal, algunos todavía poseen estructuras del sector privado en sus acciones. Entre estos se incluyen bancos centrales en  Estados Unidos, Japón y Suiza. La Figura 3 clasifica a estos bancos centrales de acuerdo a si son propiedad del gobierno, de bancos del sector privado, de otros accionistas privados, o de alguna combinación entre  estos. “Other private sector shareholders” (otros accionistas del sector privado) quiere decir  individuos y/o instituciones del sector privado no-bancarias. El Banco Central Europeo (BCE) representa un cuarto modelo de propiedad que la Figura 3 no captura adecuadamente, pues se establece a través de un tratado entre los países miembros de la UE. Además del BCE, otros bancos centrales supranacionales incluyen el Eastern Caribbean Central Bank, el Bank of Central African States y el Central Bank of West African States.

La Figura 4 provee información más detallada de los bancos centrales que no son enteramente propiedad de los gobiernos.  Los modelos de propiedad varían considerablemente entre estos nueve bancos centrales. A pesar que los bancos centrales de Japón, San Marino y Turquía tienen algunos accionistas privados, el mayor accionista sigue siendo el Estado. En Bélgica y Suiza, alrededor de la mitad de las acciones las posee el gobierno. En contraste, los gobiernos de Estados Unidos, Italia y Sudáfrica no tienen participación formal en la propiedad de sus bancos centrales. El Banco de Grecia presenta un modelo más variado, a pesar de que vale la pena tener en cuenta que junto con los bancos centrales de Bélgica e Italia, son miembros del Eurosistema.

La Figura 4 también muestra heterogeneidad entre estos bancos centrales en su forma de remunerar a sus accionistas del sector privado. En algunos casos como la Reserva Federal de los Estados Unidos, el monto pagado a los accionistas es fijo; de tal forma que los dividendos se parecen más al pago de cupón de un bono. En otros casos como en Turquía, la remuneración es variable y discrecional, aunque incluso aquí está cubierta. Un artículo reciente halló que los bancos centrales con accionistas del sector privado no difieren de los bancos centrales con solo accionistas del sector público;  ya sea en su rentabilidad o en el dividendo de las ganancias que distribuyen a los dueños de las acciones.

Una agenda de investigación que mire hacia adelante

Aquí se ha proporcionado una introducción a las estructuras de propiedad de los bancos centrales. Ocasionalmente, algunas personas defienden la privatización total de los bancos centrales asignando el rol de prestamistas de última instancia a los bancos privados más grandes. Por el contrario, algunos defienden la nacionalización total de los bancos centrales. Sin embargo, la propiedad per se de los bancos centrales quizás no tiene mayor relevancia. Los factores cruciales pueden ser otros aspectos de su gobernanza, especialmente las declaraciones de su misión. Hoy en día, todos los bancos centrales, ya sean propiedad total del gobierno o de acciones de entidades del sector privado, tienen mandatos basados en resultados económicos. Un verdadero banco central privado, sin garantías gubernamentales implícitas ni explícitas y que exclusivamente persiga ganancias para sus accionistas, se comportaría muy distinto a los actuales bancos centrales cuyo objetivo principal es la promoción del bien común.

Incluso así, creemos que el problema de la propiedad de los bancos centrales debe tener una mayor investigación académica de la que ha tenido hasta el momento. Concluimos sugiriendo dos áreas para una futura investigación:

1. Las acciones de los bancos centrales en Bélgica, Grecia, Japón y Suiza son intercambiadas públicamente en las  bolsas de valores. Sería interesante entender el contenido de información que los precios de estas acciones contienen; en particular, la extensión en la que dichos precios dirigen o siguen a otras variables macroeconómicas como el PIB o algunos índices más amplios del mercado de valores. Por ejemplo, la Figura 5 muestra que las acciones del Banco Nacional de Bélgica se comportan cercanamente al índice de referencia del mercado de valores Euronext Brussels en el que se intercambian.

2. En otras industrias, usualmente se defiende que la propiedad del sector privado o del sector público mejora la habilidad de alcanzar los objetivos de la organización. En el caso específico de los bancos centrales, estos argumentos generales y teóricos podrían estar sujetos a un escrutinio empírico. A pesar de que diferentes bancos centrales tienen diferentes objetivos, dos de los más comunes son la promoción de la estabilidad monetaria y la promoción de la estabilidad financiera. Se puede definir a la estabilidad monetaria como una baja inflación mientras que la estabilidad financiera se define como la ausencia de crisis financieras. Los investigadores podrían estudiar si existe alguna correlación entre el tipo de propiedad de los bancos centrales y estos resultados macroeconómicos. Por ejemplo, la Figura 6 muestra el número de años que experimentaron crisis financieras los países del G-20 y la OCDE entre 1970 y 2017. Los países están divididos entre aquellos con bancos centrales de propiedad completamente estatal y aquellos que poseen bancos centrales con algún tipo de acciones pertenecientes al sector privado. El valor promedio (8 años en una crisis financiera) es el mismo tanto para los países con bancos centrales completamente estatales como para los países con algún tipo de acciones del sector privado durante dicho periodo de tiempo. Por tanto, no existe una clara asociación entre la estabilidad financiera y la estructura de propiedad de los bancos centrales. A pesar de ello, nos gustaría ver un trabajo empírico más profundo para conseguir conclusiones más firmes.