MMT Blog 23: El Debate Sobre los Límites de la Deuda (el caso de EE. UU.)

Esta entrada forma parte de una Introducción a la MMT, cuyo índice se encuentra aquí.

Por L. Randall Wray, traducido y adaptado por Daniel Carrera, de su original en New Economic Perspectives.

Esta semana observaremos un «caso especial”, así como uno que, en su momento, fue preocupación de Washington. Como sabemos, los gobiernos gastan con pulsaciones de teclas que nunca se pueden agotar- un gobierno soberano que emite su propia moneda mediante pulsaciones de teclas nunca puede enfrentarse a una restricción financiera. Sin embargo, puede optar por «atarse las manos a la espalda» imponiendo reglas y procedimientos que limiten las pulsaciones de teclas. Podría, por ejemplo, imponer un límite de «100 pulsaciones de teclas por año». También podría requerir que el Secretario del Tesoro escale el Monte Everest o que busque la aprobación de dioses terrestres o extraterrestres antes de que se le permita entrar en una pulsación de tecla. Podría requerir un eclipse solar o un «milagro» similar antes de que se permita al gobierno acreditar un balance.

No debemos dejarnos engañar por esas limitaciones autoimpuestas. Deberíamos poder ver más allá para entender que, dado que son impuestas por el gobierno sobre sí mismo, entonces pueden ser eliminadas de la misma manera. Desafortunadamente, prácticamente todos los economistas y políticos llegan a ver tales limitaciones autoimpuestas como «naturales», algo que nunca se debe violar. Hoy veremos el “límite de deuda” de EE. UU. que consumió a los responsables de la formulación de políticas en EE. UU. el verano pasado- y es probable que posteriormente lo visitemos nuevamente.

Antes de continuar, permítanme reconocer que les he prometido a nuestros lectores algunos balances, además de un tratamiento detallado de los procedimientos operativos internos utilizados por la Fed y el Tesoro para sortear las limitaciones autoimpuestas. No lo he olvidado. Eso es materia para una publicación posterior.

En los Estados Unidos, el Congreso establece un límite de deuda para el gobierno federal. Cuando la cantidad pendiente de deuda del gobierno federal se acerca a ese límite, el Congreso debe aprobar la expansión del mismo. Tenga en cuenta que este límite de deuda lo establecen las políticas, no los mercados- es decir, las propias reglas del Congreso requieren la acción del Congreso y no la presión del mercado. Por lo tanto, no es una cuestión de si el gobierno de Estados Unidos podría vender más bonos, o incluso sobre el interés que pagaría por la deuda que vende.

A raíz del Colapso Financiero Global de 2007, el déficit presupuestario de EE. UU. aumentó (principalmente por la pérdida de ingresos fiscales, como se discutió en un blog anterior). Como era de esperar, la cantidad de deuda pendiente creció hasta el límite, por lo que cada año el Congreso ha tenido que aumentarlo.

Este blog analizará los procedimientos actuales para ver si existe una alternativa para aumentar el límite- a la vez que permita que el Tesoro continúe gastando. En un blog anterior, examinamos la mayoría de los detalles de los procedimientos operativos; en este blog, ampliaremos ese entendimiento para idear un procedimiento alternativo. Usaremos la distinción entre Dinero de Alto Poder (billetes de la Reserva Federal, Reservas y Monedas del Tesoro) y la deuda del tesoro (letras y bonos)- solo la Deuda del Tesoro se incluye en los límites de deuda, aunque conocemos que todos estos son IOUs del gobierno.

Así que veamos cómo podemos desatar los hilos del bolso del tío Sam mientras convivimos con los límites actuales de deuda. En realidad, es algo relativamente fácil de hacer, que requiere solo un modesto cambio de procedimiento.

Primero tenemos que revisar cómo funcionan normalmente las cosas. El Congreso (con la firma del presidente) aprueba un presupuesto que autoriza el gasto. El Tesoro luego emite un cheque o acredita directamente la cuenta bancaria del destinatario. Mientras que la Constitución de EE. UU. confiere al Congreso el poder de crear dinero, en la práctica el Tesoro utiliza al banco central de EE. UU., la Fed, para manejar sus pagos. El procedimiento actual consiste en que el Tesoro mantenga depósitos en su cuenta en la Fed con el fin de realizar pagos. Por lo tanto, cuando corta un cheque o acredita una cuenta bancaria privada, se debita el depósito del Tesoro en la Reserva Federal.

El Tesoro intenta mantener un depósito de $ 5 mil millones al cierre de cada día. Los impuestos pagados al Tesoro se mantienen primero en cuentas de depósito que tiene con bancos privados especiales. Cuando quiere reponer su depósito en la Fed, el Tesoro mueve los depósitos de estos bancos. Obviamente, existen dos complicaciones: primero, los recibos de impuestos se agrupan alrededor de las fechas de vencimiento de impuestos; y, en segundo lugar, el Tesoro normalmente tiene un déficit presupuestario anual- más de un billón de dólares en 2011. Eso significa que la cuenta del Tesoro en la Fed suele ser corta.

Para obtener depósitos, la Tesorería vende bonos (de varios vencimientos). Lo más fácil de hacer sería venderlos directamente a la Fed, lo que acreditaría el depósito de la demanda del Tesoro en la Fed fuera del balance de la Fed con la deuda del Tesoro. Efectivamente, eso es lo que hace cualquier banco- le otorga un préstamo reteniendo su IOU a la vez que acredita su depósito demandado para que usted pueda gastar.

Sin embargo, los procedimientos actuales prohíben a la Fed (con algunas excepciones) comprar bonos del Tesoro; en lugar de eso, debe comprar bonos a cualquiera que no sea el Tesoro. Si uno se pone a pensar, esa es una extraña prohibición que se impone sobre un emisor soberano de la moneda, pero tiene una larga historia que no exploraremos en este apartado. Se cree que esto evita que la Fed simplemente «imprima dinero» para «financiar» déficits presupuestarios tan grandes como para causar una alta inflación- como si la autoridad presupuestaria del Congreso (y el veto presidencial amenazado) no fueran suficientes para restringir el gasto del gobierno federal lo suficiente como para evitar en EE.UU. el camino de la hiperinflación.

Por tanto, el Tesoro vende los activos del Tesoro (letras y bonos) a bancos privados, que a su vez crean depósitos para el Tesoro que luego puede transferir a su depósito en la Reserva Federal. Posteriormente, la Fed compra bonos del Tesoro a los bancos privados para reponer las reservas que pierden cuando el Tesoro mueve los depósitos. ¿Lo comprendió? La Reserva Federal termina con los bonos del Tesoro y el Tesoro termina con los depósitos demandados en su cuenta en la Reserva Federal- que es lo que quería desde el principio, pero tiene prohibido hacerlo directamente. El Tesoro luego corta los cheques y realiza sus pagos. Los depósitos se acreditan en cuentas en bancos privados, que simultáneamente son acreditados con reservas por la Fed.

Normalmente, los bancos se encontrarían con más reservas de las deseadas, así que ofrézcalas en el mercado de fondos federales durante la noche. Esto tiende a presionar a la tasa de los fondos de la Fed por debajo del objetivo de la Fed, lo que provoca una venta de bonos del Tesoro en el mercado abierto con el fin de drenar el exceso de reservas. Los bonos del Tesoro se retiran del balance de la Fed y entran en el sector bancario. (Con la Crisis Financiera Global, la Fed cambió un poco el procedimiento operativo- comenzó a pagar intereses sobre las reservas y adoptó una «Flexibilización Cuantitativa» que deliberadamente deja un exceso de reservas en el sistema bancario. Ese es un tema para otro blog).

Ahí es donde aparece el problema del estancamiento de la deuda. Los bonos del Tesoro en poder de bancos, hogares, empresas y extranjeros se cuentan como deuda pública (¡y riqueza no gubernamental a través de identidades contables!) y, por lo tanto, están sujetos al techo de deuda impuesto. Las reservas bancarias, por el contrario, no se cuentan como deuda pública. (Una solución es detener las ventas de bonos del tesoro en el mercado abierto con el fin de dejar las reservas en el sistema bancario. Eso es esencialmente lo que hace la Flexibilización Cuantitativa de Bernanke: la Fed está comprando cientos de miles de millones de bonos del Tesoro para inyectar reservas en los bancos- las reservas que estaban siendo drenadas al vender los bonos del Tesoro a los bancos, en primer lugar.) Por tanto, volvemos a colocar los bonos del Tesoro en el balance de la Fed y, sin embargo, el estancamiento se mantiene pues todavía hay demasiados bonos del Tesoro fuera del balance de la Fed.

A continuación, se ofrece una propuesta para cambiar los procedimientos de tal manera que se elimine la necesidad de aumentar los límites de la deuda. Cuando el Tío Sam necesita gastar y encuentra su armario vacío, puede reabastecer su depósito a la vista en la Reserva Federal emitiendo una «garantía» no negociable que la Reserva Federal mantendrá como un activo. Con la plena fe y el crédito del Tío Sam detrás de ella, la garantía consistirá en un activo libre de riesgo para equilibrar las cuentas de la Fed. La garantía es solo un IOU interno- desde una rama del gobierno hacia otra- en realidad no es más que el mantenimiento de registros internos. Si lo desea, el Congreso puede exigir que la Reserva Federal obtenga una baja tasa de interés fija sobre sus tenencias de estas garantías (que se deducirá de las ganancias en exceso que normalmente entrega al Tesoro al final de cada año). A cambio, la Fed acreditaría la cuenta de depósito del Tesoro para permitir que el gobierno gaste. Cuando el Tesoro gasta, se debita su cuenta y el banco privado que recibe un depósito tendría sus reservas acreditadas en la Fed.

Desde la perspectiva de la Fed, esta termina con la garantía del Tesoro como un activo y las reservas bancarias como su pasivo. El Tesoro puede gastar según lo autorizado por el Congreso, y su déficit equivale a las garantías emitidas a la Fed. El Congreso ordenaría que estas garantías fueran excluidas de los límites de deuda, ya que no son más que un registro de una rama del gobierno (la Fed) que posee derechos sobre otra rama (el Tesoro). El activo de la Fed se equipará con la garantía del Tesoro- por lo que se netean.

Además, el Congreso no necesitaría aumentar el límite de deuda cuando golpee una crisis que resulte en un creciente déficit presupuestario.

Esta propuesta solo demuestra lo tonto que es atar las manos del Tesoro a sus espaldas imponiendo límites a la deuda. Nosotros ya requerimos que se apruebe un presupuesto antes de que el Tesoro pueda gastar. Esa restricción es necesaria para imponer responsabilidad sobre el Tesoro. Pero una vez que se aprueba un presupuesto, ¿por qué demonios querríamos evitar que el Tesoro oprima las teclas necesarias del balance, en concordancia con los gastos aprobados por el Congreso?

El procedimiento de presupuestación debería tener en cuenta las proyecciones de la evolución de variables macroeconómicas como el PIB, el desempleo y la inflación. Debería intentar asegurarse de que las pulsaciones de teclas del gobierno no sean excesivas, avivando la inflación. Ciertamente, es posible que el Congreso se equivoque- y desee revisar el plan de gastos a la luz de los acontecimientos. O puede incorporar estabilizadores automáticos para reducir el gasto o aumentar los impuestos si se acrecienta la inflación. Sin embargo, no tiene sentido aprobar un patrón de gasto y luego negarse arbitrariamente al gasto a través de teclas simplemente porque se alcanza un límite de deuda arbitrario.