Bases normativas e institucionales para la gestión de la liquidez en dolarización (primera entrega)

Voy a comenzar mi colaboración con el Observatorio de la Dolarización con un conjunto de textos en que comento cómo en el Ecuador, en los últimos 10 años, se han ido construyendo las bases para un gestión más productiva e inteligente de la liquidez en una economía sin moneda propia. No pretendo abarcar la totalidad de normas y políticas puestas en marcha pero sí aquellas que considero las más relevantes. A más de destacar importantes avances, me permitiré apuntar importantes temas pendientes y traspiés a consideración de las personas que tengan la oportunidad de leer estos aportes.

Antes de proseguir, debo aclarar que buena parte de estos primeros textos recuperan, en algunos casos de manera literal y en otros no, un texto de mi autoría que forma parte de la publicación de la Asamblea Nacional del Ecuador de Abril 2017 que titula «Desarrollo legislativo en materia económica 2013 – 2017». Una versión digital de dicho texto se puede encontrar en este link o en mi sitio web personal.

A manera de introducción

Las primeras reflexiones y directrices de cara a una mejor gestión de la liquidez en una economía dolarizada se plasmaron ya desde el primer Programa de Gobierno de Alianza PAIS 2007 – 2011 y se han aterrizado en los Planes de Desarrollo, en normas y políticas concretas. Por supuesto, no es una discusión acabada y que requiere, ante el nuevo ciclo político que vivimos a partir de 2017, dos cosas: en un primer momento, poner sobre la mesa la forma de potenciar la regulación para gestionar la liquidez sobre la base de la legislación vigente. En un segundo momento, se requiere una rigurosa reflexión sobre las perspectivas de mediano y largo plazo de la política y regulación económica en el marco de las restricciones estructurales de nuestra economía.

En el transcurso de estas entregas, discutiré la contribución de leyes y regulaciones a la gestión de la liquidez de dos maneras: primero, sobre la forma en que las normas ayudan a expandir la liquidez en la economía y, por otra parte, la forma en que estos instrumentos permiten redistribuir la liquidez disponible hacia sectores prioritarios y coadyuvan a hacer un uso más eficiente de la misma. De tal manera, esta primera entrega se concentrará en hacer una necesaria parada para revisar las grandes directrices para la Economía del Buen Vivir que se plasman en la Constitución de 2008. En posteriores textos para el Observatorio de la Dolarización, resaltaré algunos de los aspectos relevantes de tres grandes momentos de la legislación de los últimos años: 1) la contribución de las reformas tributarias, 2) las nuevas normas que propenden al desarrollo del mercado de valores como una herramienta para canalizar el ahorro a la inversión productiva y 3) la promulgación del Código Orgánico Monetario y Financiero como un hito para devolver importantes herramientas de gestión de la liquidez a la banca central, dotar a la regulación de mecanismos para canalizar el crédito a sectores prioritarios y, finalmente, las creación de capacidades regulatorias para el Estado en lo referente a los flujos de capitales, en especial hacia paraísos fiscales.

Insisto que estos textos que ustedes podrán revisar en el Observatorio de la Dolarización, no pretenden agotar un análisis pormenorizado de la legislación promulgada en los últimos años pero sí señalar contribuciones importantes y temas pendientes a trabajar en el ámbito regulatorio a partir de las normas vigentes. Finalmente, recalco que estos textos buscan hacer un llamado a una necesaria reflexión sobre la legislación y la política económica en los años por venir en el marco de la transición política que se vive en el país, una vez que el Presidente Lenín Moreno ha asumido el poder sin todavía dar claras directrices para la política económica.

Una nueva gestión de la liquidez dentro de la denominada «Economía para el Buen Vivir»

Para algunos, la noción de Buen Vivir parecería circunscribirse a un ideal movilizador en el plano de lo filosófico y lo estrictamente político, ajeno a la material y concreta economía. Pero lo cierto es que la concepción de Buen Vivir permea y explica el modelo de economía que propuesto la Revolución Ciudadana al país hace una década y que se ha puesto en marcha en estos años, con éxitos y traspiés. La Economía para el Buen Vivir es parte constitutiva de la construcción de una nueva sociedad en que se trastocan las relaciones entre Estado, mercado y sociedad y se forja un nuevo pacto de convivencia basado en los principios de justicia social y económica, justicia democrática participativa y deliberativa, justicia intergeneracional, justicia ecológica y una justicia transnacional que reconoce la existencia de bienes públicos, relaciones materiales y de movilidad humana que trascienden las fronteras de los países (Ramírez 2015).

En materia económica, el Buen Vivir plantea que el crecimiento económico no puede ser un objetivo en sí mismo, como lo establecen las visiones más convencionales de la economía. En cambio, el crecimiento económico debe estar supeditado y al servicio de las personas y su entorno. En tal sentido, el sistema económico debe funcionar de tal forma que garantice las condiciones materiales e inmateriales para lograr el Buen Vivir en nuestra sociedad.

La discusión sobre la puesta en marcha de un sistema económico que posibilite el Buen Vivir en el Ecuador tiene muchísimas aristas. Una de ellas ha sido la búsqueda de mecanismos para gestionar la liquidez para el desarrollo de la economía en el marco de las restricciones estructurales citadas anteriormente. Una primera gran limitación de nuestra economía proviene de la persistencia de una matriz productiva primario productora y exportadora, altamente dependiente del comportamiento de los mercados internacionales de materia primas. Una segunda gran limitación es la dolarización que, alabada por muchos y mal entendida como proveedora per se de estabilidad, da cuenta de la pérdida del más importante instrumento para la política económica de un país: la moneda propia.

Desde las primeras discusiones que alimentaron la elaboración del primer programa de Gobierno del Movimiento Alianza PAIS, la necesidad de gestionar inteligentemente la dolarización y manejar la liquidez de nuestra economía de manera saludable y proactiva han estado sobre la mesa. Esto marcó una ruptura con la posición de los anteriores gobiernos para quienes la gestión de la economía sin moneda propia se debía limitar a una postura pasiva respecto al desempeño de la Cuenta Corriente de la Balanza de Pagos. (1) En otras palabras, para los gobiernos de turno y sus asesores económicos suscriptores de las recetas de la ortodoxia económica, había que dejar que el mercado internacional se encargue de dotar de dólares a la economía. Es así que, a partir del año 2000, se profundizaron los esfuerzos de anteriores gobiernos por liberalizar el comercio internacional, profundizar la desregulación del mercado laboral y desregular los flujos financieros. Esto último a pesar de que el Ecuador, vivió en 1999 la más importante crisis económica y financiera de su historia siendo víctima, precisamente a causa de la desregulación financiera puesta en marcha años atrás.

Lo cierto es que la estrategia de apertura comercial como elemento central para gestionar la economía no arrojó los resultados que esperaban los gobiernos de turno y sus asesores económicos. A pesar del fiasco del ALCA y la imposibilidad de concretar la firma de un TLC entre el Ecuador y los EEUU, la economía ecuatoriana logró aumentar su nivel de apertura en el primer quinquenio de la dolarización. Entre 2000 y 2005, el índice de apertura de la economía del Ecuador pasó de 0,748 a 0,812. Sin embargo, la balanza comercial del país no mejoró. Todo lo contrario, se deterioró más y paso de tener un déficit de USD 104,2 millones en el año 2000 a un déficit de USD 803,7 millones en 2005. Ni siquiera el aumento de las exportaciones petroleras (que pasaron de USD 2.144,6 millones en 2000 a USD 3.258, 1 millones en 2005) lograron aplacar el deterioro de la Balanza de Pagos por concepto del aumento de las importaciones en el sector no petrolero en relación al comportamiento de las exportaciones. Esto no contribuían al ingreso de dólares al país dando cuenta del pobre desempeño de la economía en dicha época. (2)

Ante esa economía a la deriva, el modelo de Economía para el Buen Vivir planteó un manejo alternativo, consciente de las limitaciones que impone el régimen dolarizado y propositivo respecto a la gestión de las mismas. El Programa de Gobierno presentado en 2006 por el binomio de Rafael Correa y Lenín Moreno ya hace una reflexión al respecto, dibujó las líneas generales de esta propuesta y las puso en consideración del pueblo ecuatoriano:

“El país sin su política monetaria y cambiaria, por efecto de la irresponsable dolarización, tiene que maximizar todos los instrumentos de política económica disponibles e incluso pensar en cómo enfrentar el reto cambiario y monetario sin provocar un descalabro similar al que provocó el sacrificio de su moneda nacional” (Programa de Gobierno del Movimiento Alianza PAIS 2007 – 2011, pg. 31)

Ya en términos más concretos, y una vez que el binomio del Movimiento Alianza PAIS llegó al poder, el primer Plan Nacional de Desarrollo (2007 – 2010) que fue elaborado en esta última década empezó a aterrizar las discusiones y directrices de política pública para una mejor gestión de la liquidez en nuestra compleja economía. Dicho documento, primer estandarte de la recuperación del rol planificador del Estado, estableció como políticas de estado la garantía de la sostenibilidad macroeconómica y el desarrollo de herramientas para dar viabilidad a la Balanza de Pagos, dando cuenta de las limitaciones de un esquema dolarizado. Así mismo, destaca la importancia de la inversión social y la transformación productiva como elementos clave para la sostenibilidad macroeconómica en el mediano y largo plazo. Finalmente, ese Plan Nacional de Desarrollo delineó las primeras tres grandes estrategias que serían fundamentales para apuntalar el esquema dolarizado, gestionarlo de forma inteligente y arrancar con la transformación económica en la primera etapa de la Revolución Ciudadana:

• Manejo equilibrado y eficiente de las finanzas públicas, incluyendo el mejoramiento de la recaudación y administración tributaria

• Incremento de los márgenes del participación del Estado en la renta petrolera a través de la renegociación de contratos de concesión

• Renegociación de la deuda externa

Sin desconocer en absoluto el rol que cumplieron los crecientes precios del petróleo en los primeros años de la Revolución Ciudadana, las decisiones concretas aquí mencionadas generaron una importante canalización de recursos al fisco. El cambio de formato de los contratos con las empresas petroleras incluso permitió que el Estado aproveche los crecientes ingresos extraordinarios que generó el alza del precio del crudo que, otrora, hubiera ido principalmente a las arcas de las empresas petroleras internacionales. Entre 2011 y 2014 la renegociación de lo contratos petroleros le significó al país ingresos de USD 4.158 millones. La recompra de deuda externa de 2009 significó al país un ahorro que puede proyectarse en USD 7.505 millones que hubieran tenido que pagarse a los acreedores de Bonos Global 2012 y 2030, precisamente hasta el año 2030. Por su parte, la recaudación tributaria se ha incrementado sustancialmente y ha pasado de corresponder al 9,98% del PIB en 2006 al 14,98% en 2015 (SENPLADES, 2016). (3) En términos de gestión de la liquidez monetaria del país, este conjunto de políticas dieron un mayor margen al manejo de las reservas internacionales que, como veremos posteriormente, son clave para gestionar el esquema dolarizado en el Ecuador.

La Economía del Buen Vivir en la Constitución de 2008

Si bien las primeras directrices para una política económica pos-neoliberal se delinearon en el primer Programa de Gobierno y el primer Plan de Desarrollo de la Revolución Ciudadana, los grandes lineamientos de la misma se plasmarían en la Constitución de 2008. Esta establece que el sistema económico del Ecuador es social y solidario, reconoce al ser humano como sujeto y fin del mismo, dispone que las relaciones entre sociedad, Estado y mercado deben ser dinámicas y guardar equilibrio con la naturaleza; y establece finalmente que el sistema económico debe garantizar la producción y reproducción de las condiciones materiales e inmateriales que posibiliten el Buen Vivir. Así mismo reconoce a la economía popular y solidaria como una forma de organización económica a más de la economía pública y la economía privada y dispone regulación preferencial para la misma (artículo 283).

A más de marcar grandes directrices para el funcionamiento del sistema económico, la Constitución de 2008 define los objetivos para la política económica en función de los principios del Buen Vivir, la transformación productiva, la generación de empleo y la sostenibilidad macroeconómica (artículo 284). De manera más específica, la Carta Magna habla de la política monetaria, crediticia, cambiaria y financiera (artículo 302) poniéndoles como objetivos el suministro adecuado de medios de pago, la gestión de la liquidez de la economía, la gestión de las tasas de interés para la canalización del ahorro hacia la inversión productiva para mantener la estabilidad de los precios, el equilibrio de la Balanza de Pagos y dar sostenibilidad a la economía. Finalmente, establece que la formulación de estas políticas es competencia exclusiva de la función ejecutiva del gobierno central y que se instrumentan por medio del Banco Central, como entidad de derecho público (4), y con participación de la banca pública en lo correspondiente a la ejecución de políticas crediticias y financieras (artículo 303).

Respecto al funcionamiento del sistema financiero, la Constitución (artículo 308), establece que las actividades financieras son un servicio de orden público, y podrán ejercerse, previa autorización del Estado, de acuerdo con la ley. Además manifiesta que dichas actividades tendrán la finalidad fundamental de preservar los depósitos y atender los requerimientos de financiamiento para la consecución de los objetivos de desarrollo del país.

Estas directrices se enmarcan en el capítulo IV de la Constitución que se denomina Soberanía Económica. Por supuesto, la indicaciones generales que establece la Constitución de Montecristi para la construcción de la Economía del Buen Vivir y la consecución de una efectiva soberanía económica han tenido que aterrizarse en leyes, normas secundarias y políticas públicas que permitan, efectivamente, sortear las limitaciones estructurales de la economía ecuatoriana. Quizá lo más paradójico, en este sentido, resulta construir soberanía económica sin soberanía monetaria (5). En todo caso, llevar a buen puerto la soberanía económica del Ecuador, gestionar adecuadamente la liquidez para el desarrollo y hacerlo ¡sin moneda propia! ha requerido la puesta en marcha de una serie de innovadoras normas y otros instrumentos de política económica.

En las siguientes entregas para este blog, se hará un recuento de este camino con principal atención a aquellos instrumentos que han permitido hacer una mejor gestión de la liquidez en dolarización.

Notas al pie

(1) Dentro de la Balanza de Pagos, que es un mecanismo contable que registra las transacciones de un país con el resto del mundo, la denominada Cuenta Corriente muestra los ingresos y salidas de recursos por concepto de las operaciones de comercio de bienes y servicios, por los pagos de rentas al capital (inversiones financieras), por las remuneraciones al trabajo así como aquellos desplazamientos de recursos pagados sin que haya necesariamente una contrapartida: donaciones, cooperación y remesas de migrantes.

(2) Fuente: Tablas de Oferta y Utilización, Banco Central del Ecuador. Cifras en USD constantes de 2000.

(3) Se utiliza una comparación con el año 2015 una vez que, al momento de la elaboración del artículo original, las cifras para el PIB de 2016 todavía eran sujeto de ajustes.

(4) Anteriormente, la Constitución de 1998 establecía que el Banco Central era una entidad de derecho público pero autónoma técnica y administrativamente.

(5) Una discusión sobre este tema puede encontrarse en el texto de Carvajal (2015) cuya referencia se encuentra en la sección bibliográfica de esta publicación.

Bibliografía referida

Carvajal, Sebastián (2015). Riesgos desatendidos del régimen de dolarización. en Serrano, Alfredo. La Nueva Economía en la Nueva Constitución del Ecuador. Servicio de Rentas Internas. Quito – Ecuador.

Ramírez, René (2015) Otra ética para otra Sociedad: la del Sumak Kawsay. en Serrano, Alfredo. La Nueva Economía en la Nueva Constitución del Ecuador. Servicio de Rentas Internas. Quito – Ecuador.

SENPLADES (2016) Presentación e Informe: Ecuador al 2017. Quito – Ecuador.